III
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Z obszernego uzasadnienia wniosku można wyróżnić kilka istotnych tez, których wstępne rozważenie pozwoli na merytoryczną ocenę kwestionowanych przepisów.
Zasadniczy zarzut Rzecznika Praw Obywatelskich sprowadza się do stwierdzenia, że przepisy zaskarżone w punkcie I wniosku, wbrew dyspozycji art. 58 ust. 1 Konstytucji, pozbawiają określone kategorie obywateli wolności zrzeszania się. A zatem wnioskodawca nie stawia zarzutu ograniczenia wolności zrzeszania się, ale zarzut naruszenia istoty tego prawa, co - jak stara się wykazać - pozostaje w sprzeczności również z normami prawa międzynarodowego.
Jednocześnie Rzecznik Praw Obywatelskich wyraził wątpliwość co do zakresu stosowania art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wyraził pogląd, że przepis ten znajduje zastosowanie jedynie wtedy, gdy przepis Konstytucji upoważnia do określenia zakresu ograniczeń danego prawa w ustawie, a więc nie stanowi samoistnej podstawy ograniczenia wszystkich praw i wolności konstytucyjnych.
Powyższa wątpliwość wiąże się z poglądem Rzecznika Praw Obywatelskich, iż brak konstytucyjnej podstawy do ustanowienia ograniczeń wolności zrzeszania się, stanowi dla ustawodawcy wskazówkę, że niedopuszczalne jest ustawowe ograniczenie tych praw. Dla potwierdzenia tej tezy Rzecznik Praw Obywatelskich posłużył się przykładem art. 59 ust. 4 Konstytucji, który pozwala na ograniczenie wolności związkowej w zakresie dopuszczalnym przez wiążące Polskę umowy międzynarodowe. Gdyby takiego zastrzeżenia nie było, wolność zrzeszania się w związki zawodowe również nie mogłaby, zdaniem wnioskodawcy, podlegać żadnym ograniczeniom ustawowym.
Stanowisko to, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, wzmacnia fakt, iż ustrojodawca w Konstytucji jednoznacznie wskazał określone kategorie osób, co do których zakaz zrzeszania się w partie polityczne został ustanowiony. Zakaz taki nie może zatem dotyczyć innych, nie wymienionych w Konstytucji podmiotów.
2. Wobec tak sformułowanych zarzutów Trybunał Konstytucyjny uznał przede wszystkim za konieczne rozstrzygnięcie zasadniczej wątpliwości: czy prawo zrzeszania się może w ogóle podlegać ograniczeniu na zasadach określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji został umiejscowiony w rozdziale II Konstytucji „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”. Niewątpliwie z umiejscowienia przepisów w określonej części Konstytucji można wnioskować o znaczeniu terminów przez nią użytych i relacjach pomiędzy poszczególnymi jej przepisami (B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, C.H. Beck, str. 72). Logiczne uszeregowanie norm zawartych w rozdziale II Konstytucji pozwala wnioskować, że norma art. 31 ust. 3 Konstytucji jako „zasada ogólna” odnosi się do wszystkich praw i wolności określonych w tym rozdziale, a więc także do art. 58 Konstytucji.
Należy uznać, że art. 31 ust. 3 Konstytucji odnosi się do wszystkich konstytucyjnych wolności i praw, niezależnie od tego, czy przepisy szczegółowe odrębnie określają przesłanki ograniczenia danego prawa i wolności. Nieuzasadnione byłoby twierdzenie, że brak wskazania w konkretnym przepisie przesłanek ograniczenia, oznacza zakaz ustawodawczej ingerencji w kształt tych wolności i praw, a tym samym nadaje im absolutny charakter. Brak jakichkolwiek klauzul ograniczających w tych przepisach musi być interpretowany jako odesłanie do art. 31 ust. 3. Wykluczenie dopuszczalności ustanawiania ograniczeń pojawi się tylko w sytuacji, gdy Konstytucja w sposób wyraźny uzna dane prawo lub wolność za nienaruszalne lub gdy nienaruszalność danego prawa lub wolności wynika z umów międzynarodowych (L. Garlicki, Przesłanki ograniczania konstytucyjnych praw i wolności (na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego), Państwo i Prawo 2001/10 str. 7-8).
Także Trybunał Konstytucyjny rozważał już zagadnienie dopuszczalności ustawowych ograniczeń wolności i praw konstytucyjnych, także w tych przypadkach, gdy norma konstytucyjna nie odsyła do regulacji ustawowej. W wyroku z 19 maja 1998 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że stosowanie do art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, do których bez wątpienia należy prawo do ochrony prawa do prywatności (art. 47), mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne (U. 5/97 OTK ZU 1998/4 poz. 46 str. 254). Podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 1998 r. (K. 24/98), uznając że wynikłe z samych założeń lustracji ograniczenie prawa do prywatności, musi być uznane za konieczne w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa, zatem za wyczerpujące przesłanki art. 31 ust. 3 Konstytucji (OTK ZU 1998/6 poz. 97 str. 519). Przepis art. 47 Konstytucji jest jednym z tych przepisów, który wskazał wnioskodawca w uzasadnieniu wniosku jako ten, który nie zawiera odesłania do ustawy, co miałoby świadczyć o tym, że niedopuszczalne jest ograniczenie prawa do prywatności na mocy ustawy.
Trybunał Konstytucyjny nawiązywał w swoich orzeczeniach także do innych wskazanych jako przykład, praw i wolności, których wobec braku stosownego odesłania, zdaniem wnioskodawcy, nie można ograniczać na podstawie ustawy. Między innymi w wyroku z 23 marca 1999 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że prawo do życia nie ma charakteru absolutnego (K. 2/98 OTK ZU 1999/3 poz. 38 str. 222). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego charakteru absolutnego nie ma również prawo dostępu do służby publicznej - art. 60 Konstytucji (por. wyroki z: 9 czerwca 1998 r. K. 28/97 OTK ZU 1998/4 poz. 50 str. 302, 14 grudnia 1999 r. SK 14/98 OTK ZU 1999/7 poz. 163 str. 869). Co do samej wolności zrzeszania się Trybunał Konstytucyjny odniósł się w wyroku z 7 marca 2000 r. K. 26/98 (OTK ZU 2000/2 poz. 57 str. 215), a także w wyroku z 29 maja 2001 r. K. 5/2001 (OTK ZU 2001/4 poz. 87 str. 550). Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że w przypadku żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy Policji czy służby cywilnej zakres wolności zrzeszania się został przypisany odpowiednio do funkcji i statusu tych osób w państwie.
Powołane orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego upoważniają zatem do postawienia odmiennej, niż sformułowana przez wnioskodawcę tezy. Nawet wówczas gdy brak jest w Konstytucji odesłania do regulacji ustawowej, ograniczenia określonych konstytucyjnych praw i wolności są możliwe, jeżeli spełnione zostaną przesłanki sformułowane w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Dlatego też nie można zgodzić się z poglądem, że art. 31 ust. 3 Konstytucji znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy odpowiednie odesłanie do ustawy zawarte jest w treści szczegółowych przepisów rozdziału II Konstytucji. W takim wypadku, art. 31 ust. 3 Konstytucji pełni rolę uzupełniającą, co nakazuje uwzględnić te wszystkie elementy, które nie pokrywają się z uregulowaniem szczegółowym, bądź których uregulowania te nie wyłączyły w sposób wyraźny. Natomiast brak jakichkolwiek klauzul ograniczających w przepisach rozdziału II Konstytucji musi być interpretowany jako odesłanie do art. 31 ust. 3 (por. L. Garlicki, tamże, str.
.
W konkluzji należy stwierdzić, że nie tylko systematyka przepisów Konstytucji wskazuje jednoznacznie na rolę art. 31 Konstytucji, a co za tym idzie na możliwość ograniczania praw i wolności konstytucyjnych na warunkach określonych w ust. 3 tego artykułu. Również poglądy doktryny i dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dowodzi, że prawa te, w tym wskazany art. 58 Konstytucji, mogą podlegać ograniczeniom. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego „...zasada wyrażona w art. 31 ust. 1 Konstytucji jest dopełnieniem przepisów, określających poszczególne wolności konstytucyjne, natomiast art. 31 ust. 3 dotyczy innego zagadnienia, mianowicie zakresu dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw konstytucyjnych. W orzecznictwie TK zostało już wyjaśnione, że odwołanie się do przewidzianych w tym przepisie kryteriów jest uzasadnione wówczas, gdy zostało ustalone, że w danej sytuacji chodzi o wolność lub prawo podmiotowe mające rangę konstytucyjną” (wyrok z 20 grudnia 1999 r. K. 4/99 OTK ZU 1999/7 poz. 165 str. 894). Mając powyższe na uwadze Trybunał Konstytucyjny uznał, że wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z wolności zrzeszania się podlegają ocenie z punktu widzenia kryteriów określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz przepisów prawa międzynarodowego.
Należy także podkreślić, że ustrojodawca przyjął art. 58 Konstytucji w obowiązującym brzmieniu mając świadomość, że ograniczenia w zakresie korzystania z tej wolności są dopuszczalne jedynie przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji (v. XVI Biuletyn Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, str. 44). Dlatego też, oceniając konstytucyjność zakazu członkostwa w partiach politycznych osób wskazanych we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, nie można tego czynić sumarycznie w odniesieniu do wszystkich kategorii lecz każdy z tych zakazów należy oceniać odrębnie z punktu widzenia kryteriów ustalonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Poglądu o niedopuszczalności ustawowego ograniczenia wolności zrzeszania się nie może przesądzać również fakt, że ustrojodawca bezpośrednio w Konstytucji zakazuje pewnym kategoriom osób przynależności do partii politycznych oraz związków zawodowych. Należą do nich: sędziowie Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, wojskowych i administracyjnych (art. 178 ust. 3), sędziowie Trybunału Konstytucyjnego (art. 195 ust. 3), Prezes Najwyższej Izby Kontroli (art. 205 ust. 3), Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 209 ust. 3), członkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (art. 214 ust. 2), Prezes Narodowego Banku Polskiego (art. 227 ust. 4). Konstytucyjnego uregulowania zakazu członkostwa w partiach nie można traktować jako katalogu zamkniętego. Regulacje te odnoszą się bowiem do organów konstytucyjnych i w związku z tym ograniczeniom nadano charakter ograniczeń konstytucyjnych. Natomiast podobieństwo zadań wypełnianych przez organy tworzone w trybie ustawowym do zadań organu konstytucyjnego, stanowić może argument za obowiązywaniem zakazu członkostwa w partiach politycznych, jeżeli zakaz taki ustanawia Konstytucja w odniesieniu do osób sprawujących urząd konstytucyjny.
Należy bowiem zwrócić uwagę, że Rzecznik Praw Obywatelskich nie kwestionuje, pisząc o konstytucyjnych wyłączeniach prawa do członkostwa w partiach politycznych, możliwości wywierania nacisków politycznych, którym mogliby oni podlegać jako członkowie danego ugrupowania politycznego.
Ponieważ Rzecznik Praw Obywatelskich nie kwestionuje faktu, że z członkostwem w partii politycznej wiąże się możliwość wywierania na osoby sprawujące funkcje publiczne nacisku zagrażającego bezstronności w sprawowaniu urzędu, przedmiotem oceny ze strony Trybunału Konstytucyjnego pozostaje fakt, czy bezstronność w wykonywaniu określonej funkcji publicznej stanowi wartość, która z punktu widzenia bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo praw i wolności innych osób, przeważa nad prawem osoby sprawującej funkcję publiczną do zrzeszania się w partii politycznej.
Trybunał Konstytucyjny, rozważając zarzut niekonstytucyjności zakazu członkostwa w partiach politycznych osób zajmujących określone stanowiska i pełniących pewne funkcje publiczne, uważa za stosowne stwierdzenie, że uznawanie państwa jako dobra wspólnego oraz zasada zaufania obywateli do państwa stanowią wartości, których ochrona musi wpływać nie tylko na struktury organizacyjne i sposób funkcjonowania aparatu państwowego, ale również na zakres praw i obowiązków osób pełniących funkcje publiczne.
Pojęcie politycznej neutralności, którym posługuje się Konstytucja i pojęcie apartyjności, wyrażające się w zakazie członkostwa w partiach politycznych określonych kategorii osób, nie są pojęciami przedmiotowo tożsamymi. Wymóg politycznej neutralności pewnych segmentów służb publicznych oznacza przede wszystkim niedopuszczalność motywowania realizacji konstytucyjnych i ustawowych zadań tych służb interesami ugrupowań politycznych. Apartyjność ma na celu usunięcie zagrożenia płynącego z faktu istnienia organizacyjnych i politycznych więzi pomiędzy osobą sprawującą funkcje publiczne, a partią polityczną. Zagwarantowanie apolityczności służb publicznych nie jest możliwe do realizacji w sytuacji gdy osoby pełniące takie funkcje są członkami ugrupowań politycznych.
