c.d.
Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G. pismem z dnia 2 stycznia 2003 r. złożył strażakowi Piotrowi K. propozycję przydziału dwupokojowej kwatery tymczasowej o pow. 55,9 m2. Pismem z dnia 14.01.2003 r. Piotr K. zrezygnował z proponowanej kwatery tymczasowej, gdyż wraz z rodziną zajmuje trzypokojowy lokal o pow. 65,3 m2. Pismem z dnia 16 stycznia 2003 r. Komendant Powiatowy złożył Piotrowi K. propozycję przydziału tego samego lokalu- już jako lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia 26.01.2003 r. Piotr K. zrezygnował z przydziału owego lokalu mieszkalnego, podtrzymując argumenty z pisma z dnia 14.01.2003 r. Decyzją z dnia 30 stycznia 2003 r. organ I instancji wstrzymał Piotrowi K. z dniem 1 lutego 2003 r. wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia 4 marca 2003 r. Komendant Wojewódzki utrzymał ową decyzję w mocy /akta 4/II SA/Po 718/03 i akta związkowe/.
Decyzją z dnia 12 lutego 2003 r. (...) Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G. na podstawie par. 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej /Dz.U. 1998 nr 4 poz. 13/ w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej /Dz.U. nr 88 poz. 400 ze zm./ przyznał mł. kpt Tomaszowi B. kwaterę tymczasową w budynku Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w G., składającej się z 2 pokoi, kuchni, łazienki, wc i przedpokoju, o pow. użytkowej 55,9 m2 na okres od 12 lutego 2003 do 11 lutego 2007 r., w oparciu o wniosek Tomasza B. o przydział kwatery tymczasowej, który wpłynął do Komendy dnia 13 stycznia 2003 r.
Decyzją z dnia 28 maja 2003 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G. na podstawie par. 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej /Dz.U. 1998 nr 4 poz. 13/ w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej /Dz.U. nr 88 poz. 400 ze zm./ przyznał mł. asp. Rafałowi R. tymczasową kwaterę w budynku Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w G., o łącznej pow. użytkowej 32 m2 na okres od 2 czerwca 2003 r. do 31 maja 2008 r., w oparciu o wniosek Zainteresowanego, złożony dnia 23 maja 2003 r.
Sąd dał wiarę powołanym dokumentom i odpisom dokumentów, bowiem nie były one kwestionowane przez strony i nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich autentyczności i wiarogodności.
Kluczowe dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie kwestie sprowadzić można do dwu pytań: czy zaproponowany Sławomirowi C. lokal odpowiada wymogom lokalu mieszkalnego, stanowiącego przedmiot prawa podmiotowego strażaka mianowanego na stałe w rozumieniu art. 74 ustawy i przepisów wykonawczych; czy informacje i deklaracje zebrane przez organ, celem ustalenia potrzeb mieszkaniowych 18 funkcjonariuszy Komendy Powiatowej PSP w G., organ może potraktować jako udzielenie odpowiedzi na propozycję przyjęcia lokalu mieszkalnego w rozumieniu par. 6 pkt 5 rozporządzenia z 1998 r. i z konsekwencjami przewidzianymi w tym przepisie /zwłaszcza w sytuacji, gdy organ dysponował tylko dwoma mieszkaniami/. Również rozważenie pierwszej kwestii ma istotne znaczenie dla oceny, czy negatywną odpowiedź Sławomira C. na pismo Komendanta Powiatowego PSP w G. "proponujące" mu wynajem lokalu, można uznać za "bezzasadną odmowę przyjęcia lokalu mieszkalnego" w rozumieniu par. 6 pkt 5 rozporządzenia z 1998 r., choć nie jest to jedyne kryterium dla takiej oceny.
Zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy, strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz innych uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Systematyka ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wskazuje, że zasadą jest prawo strażaka mianowanego na stałe do lokalu mieszkalnego; prawo to służy realizacji celu ustawy- by strażacy byli maksymalnie dyspozycyjni i w nadzwyczajnych stanach mogli być wezwani do służby poza zwykłym, planowanym czasem jej pełnienia. Stanie się to możliwe wyłącznie, gdy strażacy mieszkają w miejscowościach, w których pełnią służbę, bądź w miejscowościach pobliskich /uzasadnienie wyroku NSA z dnia 2 sierpnia 2000 r. II SA/Gd 1171/98 - ONSA 2001 Nr 4 poz. 169/.
Ustawodawca zróżnicował rodzaj mieszkania, podlegającego przydziałowi- strażak mianowany na stałe ma prawo /art. 74 ust. 1, które należy rozumieć w kategoriach prawa podmiotowego/ do lokalu mieszkalnego; strażak w służbie przygotowawczej jedynie może otrzymać kwaterę tymczasową w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej /art. 74 ust. 2/. Owe uregulowanie wskazuje że ustawodawca pragnął w szczególny sposób uregulować prawo strażaka mianowanego do mieszkania o wyższym standardzie i dalej idącej ochronie prawa do tego mieszkania- w stosunku do jedynie możliwości korzystania przez strażaka w służbie przygotowawczej z kwatery tymczasowej.
Choć tymczasową kwaterą może być także lokal mieszkalny, to z wyliczenia zawartego w ust. 1 par. 13 rozporządzenia z 1997 r. wynika, że na tymczasowe kwatery przeznacza się pokoje gościnne, pokoje w hotelu lub w bursie albo pomieszczenia mieszkalne usytuowane w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, o należytym stanie technicznym. Z takiego uregulowania wnosić należy, że z założenia na tymczasowe kwatery przeznacza się pomieszczenia o niższym standardzie, niż na lokale mieszkalne. Z sformułowania "usytuowane w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego" wnosić należy, że o przymiocie tymczasowej kwatery nie decyduje to, że owo pomieszczenie znajduje się na terenie obiektu zamkniętego- wystarczy, że znajduje się na terenie budynku przeznaczonego na cele służbowe. Nie ulega wątpliwości, że budynek Komendy Powiatowej jest budynkiem przeznaczonym na cele służbowe w rozumieniu par. 13 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r. Zagadnienie, czy proponowany Skarżącemu lokal znajduje się "na terenie obiektu zamkniętego" w rozumieniu art. 3 pkt 15 Prawa budowlanego w zw. z art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne /t.j. Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./, wobec użycia przez normodawcę w par. 13 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r. spójnika "lub" traci na znaczeniu, skoro dla pomieszczeń usytuowanych w warunkach określonych w obu członach alternatywy nierozłącznej, spełnione są przesłanki tymczasowej kwatery /Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2003 str. 86-87/.
Pojęcie "tymczasowa kwatera" w rozumieniu ustawy i rozporządzenia z 1997 r., odpowiada literackiemu znaczeniu pojęcia "tymczasowy", które oznacza "mający trwać, być tylko przez najbliższy czas, nie na stałe; czasowy, chwilowy, prowizoryczny..."Dano mi przecie miejsce, ale na mniej dobrych warunkach i tymczasowe" A. Mickiewicz Listy II, 265" /"Słownik języka polskiego" pod red. W. Doroszewskiego t. IX str. 396 PWN 1967; "Słownik języka polskiego" pod red. M. Szymczaka t. 3 PWN 1992 str. 563/.
Twórca rozporządzenia z 1997 r. z naruszeniem zasad sztuki legislacji, używa pojęcia "lokal mieszkalny" w dwu znaczeniach- wąskim- jak w art. 74 ust. 1 ustawy i par. 2, par. 6- 8 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r., i szerokim- jak w art. 3 ust. 1 p. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm.- w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych (...) /Dz.U. nr 111 poz. 723 - obowiązującej w dacie wydania owego rozporządzenia- w par. 13 ust. 1 in princ. rozporządzenia z 1997 r. Należy zauważyć, że definicja samodzielnego lokalu mieszkalnego, zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, w swej treści normatywnej pokrywa się z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych. Lokal mieszkalny w tym szerokim znaczeniu- przy spełnieniu pozostałych warunków określonych w par. 13 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r. - przeznaczony być może na tymczasową kwaterę dla strażaka, trafnie Skarżący podnosi, że zaspokojenie jego prawa podmiotowego do lokalu mieszkalnego w rozumieniu par. 2 rozporządzenia z 1997 r., nie może nastąpić poprzez przydział tymczasowej kwatery /nawet, gdy na ową kwaterę przeznaczono lokal mieszkalny/.
W doktrynie trafnie wskazuje się, że wykładnia przepisów prawnych obejmuje bardzo szeroki krąg zachowań, w celu pozyskania z nich zakodowanych w nich jednoznacznych norm postępowania /M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" Wyd. Pr. 2002 str. 46 i n./. W ścisłym znaczeniu tego terminu wykładnią nazywa się operację myślową, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów /Z. Ziembiński- op.cit. str. 230/.W istocie bowiem organy państwa orzekają nie na podstawie przepisów, lecz na podstawie norm prawnych, dekodowanych z szeregu przepisów.
Wykładnia art. 74 ust. 1 ustawy i par. 6, par. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, par. 13 ust. 2, par. 14, par. 15 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r. a następnie skonfrontowanie wyników tej wykładni w wynikami wykładni art. 74 ust. 2 ustawy i par. 13 ust. 1 i ust. 2, par. 7 ust. 2 pkt 1, par. 14, par. 15 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r., prowadzi do wniosku, że ustawodawca i normodawca działający na podstawie i w granicach delegacji ustawowej celowo stworzyli prawo do lokalu mieszkalnego, jako chroniące najpełniej interes strażaka mianowanego na stałe. Przydział kwatery tymczasowej znacznie słabiej chroni interes strażaka; z zasady służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych strażaka w służbie przygotowawczej /zatem z założenia mniej przydatnego dla Państwowej Straży Pożarnej/. Jedynie w szczególnych okolicznościach, wywołanych potrzebami służby, strażak przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości, może otrzymać tymczasową kwaterę, mimo że nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego /ust. 2/, bądź na okres oczekiwania na przydział lokalu mieszkalnego w nowym miejscu pełnienia służby- w tych sytuacjach przydział tymczasowej kwatery pomocniczo służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych strażaka, przeniesionego do pełnienia służby w innej miejscowości. Trafnie zatem Skarżący podnosi, że zaspokojeniu Jego potrzeb mieszkaniowych w rozumieniu art. 74 ust. 1 ustawy nie mógł służyć proponowany w piśmie z dnia 2 grudnia 2002 r. lokal mieszkalny, spełniający w istocie wszystkie przesłanki tymczasowej kwatery.
Komendant Wojewódzki wyprowadza z uregulowania zawartego w par. 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 1997 r. błędny wniosek, że brak przeciwwskazań dla przeznaczenia na lokal mieszkalny w rozumieniu art. 74 ust. 1 ustawy lokalu znajdującego się w budynku służbowym lub na terenie obiektu zamkniętego. W istocie bowiem pkt 2 zawarty w ustępie 1 par. 8 określa jedną z wielu przesłanek umożliwiających wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, określonego w par. 1 rozporządzenia. Odrębną regulację, określającą przesłanki decyzji o opróżnieniu tymczasowej kwatery, zawiera par. 17 rozporządzenia z 1997 r. Z wyraźnej regulacji, zawartej w punkcie 3 par. 17 wynika, że normodawca odrębnie regulował przesłanki decyzji o opróżnieniu: lokalu mieszkalnego /par. 8 ust. 1/ bądź tymczasowej kwatery /par. 17/ i na mocy wyraźnego odesłania wskazał wystąpienie okoliczności o których mowa jedynie w par. 8 ust. 1 pkt 1, 4-8 i 10. Także wyraźne wskazanie w par. 13 ust. 1 in princ. rozporządzenia z 1997 r. wskazuje, że lokal mieszkalny, usytuowany w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, stanowić może jedynie tymczasową kwaterę w rozumieniu art. 74 ust. 2 ustawy i par. 1 in fine tego rozporządzenia, nie zaś lokal mieszkalny w rozumieniu art. 74 ust. 1 ustawy i par. 1 in princ. rozporządzenia z 1997 r. Wykładnię taką potwierdza wynik wykładni z systematyki rozporządzenia z 1997 r., w którym par. 1 rozporządzenia- do słowa "oraz"- wraz z par. 2, par. 3 ust. 3, par. 4-12 odnoszą się do lokali mieszkalnych w rozumieniu art. 74 ust. 1 ustawy, zaś par. 1 w części obejmującej słowa "Rozporządzenie reguluje (...) oraz szczegółowe zasady przydziału i opróżniania tymczasowych kwater" wraz z par. 13-17 odnoszą się do tymczasowych kwater. Uregulowania par. 3 ust. 1 i 2, par. 18-20 zawierają zaś postanowienia ogólne.
Błędnie organ odwoławczy uznał, że sytuacja mieszkaniowa innych funkcjonariuszy nie ma znaczenia na tym etapie postępowania. W istocie bowiem naruszało zasadę uwzględniania z urzędu interesu publicznego oraz słusznego interesu obywateli /art. 7 Kpa/ i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa /art. 8 Kpa/ wydanie wobec 16 strażaków decyzji o wstrzymaniu wypłat równoważników pieniężnych dla każdego z nich w sytuacji, w której tak licznej grupie strażaków, mogących oczekiwać zaspokojenia swych praw podmiotowych do przydziału lokalu mieszkalnego, Komendant Powiatowy ofiarował propozycję przydziału jedynie dwu lokali mieszkalnych, mających nadto status tymczasowych kwater w rozumieniu art. 74 ust. 2 ustawy i par. 13 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r. Mimo, że organ administracji publicznej mógł zatem zaspokoić potrzeby mieszkaniowe jedynie dwu strażaków /i to jedynie w zakresie, w jakim przepisy umożliwiały przydział tymczasowych kwater/, Komendant pozbawił prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego aż 16 strażaków, których w dacie wydawania zaskarżonej decyzji zaspokoić w zakresie prawem przewidzianym nie był w stanie.
Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że "przekwalifikowanie tymczasowej kwatery na lokal mieszkalny (...) służy zapewnieniu przyszłym lokatorom zwiększonej ochrony prawnej wynikającej z przepisów ogólnych". Organ odwoławczy nie precyzuje, jaką zwiększoną ochronę prawną ma na uwadze i nie rozważa, czy przepisy ogólne /zapewne ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego - w dacie wydania zaskarżonej decyzji /Dz.U. nr 71 poz. 733 ze zm.; obecnie t.j. Dz.U. 2005 nr 31 poz. 266/ różnicują zakres ochrony prawnej osób korzystających z lokali mieszkalnych w rozumieniu art. 74 ust. 1 ustawy i z lokali mieszkalnych mających status tymczasowych kwater w rozumieniu par. 13 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r. W istocie bowiem ustawa o ochronie lokatorów rozróżnienia takiego nie wprowadza.
Rozróżnienie takie wprowadza bowiem rozporządzenie z 1997 r., które odrębnie reguluje przesłanki decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego /par. 8 ust. 1/ i tymczasowej kwatery /par. 17/.
Ani zatem zmiana statusu lokalu /w piśmie z 2 grudnia 2002 r. określanego "lokalem mieszkalnym", a w protokole z 24 stycznia 2003 r. kreślonego "drugą kwaterą tymczasową/, gdy w dniu 30 stycznia 2003 r. i 21 marca 2003 r. ponownie postrzeganego jako "lokal mieszkalny", nie doprowadziła do zwiększenia ochrony prawnej Skarżącego ani innych strażaków. Przeciwnie- pogorszenie ochrony prawnej Skarżącego i 15 innych strażaków przejawiło się w pozbawieniu ich z dniem 1 /bądź w przypadku Tadeusza P. 3/ lutego 2003 r. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.
O bezzasadności odmowy przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym normom zaludnienia, z pełnym wyposażeniem /par. 6 pkt 5 rozporządzenia z 1998 r./ orzekać może organ administracji publicznej w sprawie o pozbawienie uprawnień do tego równoważnika. O wszczęciu takiego postępowania organ obowiązany jest zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie /art. 61 par. 4 Kpa/, do czego w niniejszej sprawie nie doszło. Złożenie propozycji wynajęcia lokalu mieszkalnego /w szerokim znaczeniu/, nie było ofertą w rozumieniu art. 66 par. 1 Kc i jako taka nie obligowała strażaka do udzielenia odpowiedzi, która mogłaby rodzić skutki, określone w par. 6 pkt 5 rozporządzenia z 1998 r. Trafnie organ odwoławczy wskazuje, że dążenie Komendanta Powiatowego do przeprowadzenia postępowań wyjaśniających dla wnikliwego zbadania sytuacji mieszkaniowej każdego ze strażaków, oczekujących realizacji prawa podmiotowego do lokalu mieszkalnego i wyłonienia osób, których potrzeby mieszkaniowe są najpilniejsze, mieściło się w granicach praw i obowiązków organu I instancji, obowiązanego do prawidłowego zarządzania powierzonym mu mieniem. Jednakże skutkiem takiego postępowania mogło być jedynie skierowanie ofert do wybranych strażaków, a po ich przyjęciu, przydział /in casu - tymczasowych kwater/ i ewentualna odmowa uwzględnienia wniosków innych strażaków, których wniosków w danym postępowaniu nie można byłoby uwzględnić. Nie uprawniało to jednak organów administracji publicznej, by już na etapie postępowań wyjaśniających, przed skierowaniem w dobrej wierze ofert do dwu strażaków, niejako przy okazji- bez wszczęcia właściwych postępowań o cofnięcie prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego- pozbawić tego prawa Skarżących, do których Komendant Powiatowy takich ofert nie był w stanie skierować.
Błędnie Skarżący przyjmuje, że "oświadczenie strażaka dla potrzeb przydziału lokalu mieszkalnego jest niepodważalne (...). Oświadczenie to ma status dokumentu prywatnego; wobec braku w Kpa przepisów o dokumentach prywatnych, stosować doń należy dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle Kpc i Rpa /Z. Janowicz "Kpa - komentarz" PWN 1999 str. 226 uw. 5/. Dokument prywatny stanowi w postępowaniu administracyjnym dowód jedynie tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Ocena dokumentu prywatnego odbywa się w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów /art. 80 Kpa/ i możliwe jest prowadzenie dowodów przeciwko dokumentowi prywatnemu.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a i c", art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ w zw. z art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./, należało orzec jak w sentencji.
