P R E W E N C J A

[Tomek P. - tom500@o2.pl]

To są tylko moje spostrzeżenia. Może macie jakieś inne uwagi, które mi umknęły? Z góry wielkie dzięki za rzeczowe odpowiedzi.
(sorry, nie sprawdzałem błędów. tekst w zasadzie jest gorący)  


PROCEDURA KONTROLNA A KPA


1. Wszczęcie postępowania administracyjnego

Upoważnieniem do działania organów Państwowej Straży Pożarnej z urzędu jest art. 23 ustawy o PSP. Zapis tego artykułu zobowiązuje PSP do nadzoru przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, rozpoznawania zagrożeń oraz przygotowania do działań  ratowniczych. Są to cele prowadzenia czynności kontrolno – rozpoznawczych. W przytoczonym artykule MSWiA został zobowiązany do uszczegółowienia powyższego zagadnienia. Zakres ten został sprecyzowany w § 3 rozporządzenia w sprawie czynności kontrolno – rozpoznawczych. Czytamy w nim, że przedmiot, zakres i termin kontroli ustalany jest na podstawie analiz stanu bezpieczeństwa w poszczególnych grupach obiektów. Stąd wynika, które obiekty i w jakim czasie należy kontrolować. Jest to jedyna możliwość działania z urzędu. Pozostałe kontrole mogą być prowadzone na polecenie sądów, prokuratur, NIK lub odpłatnie na zlecenie osób prawnych, fizycznych lub innych jednostek organizacyjnych.

Postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Oznacza to, że postępowanie wszcząć może z własnej inicjatywy urząd lub postępowaniu może być nadany bieg z wniosku strony, wyrażonego w formie dopuszczalnej przez kpa.

O wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Nie ma tu znaczenia czy postępowanie jest na wniosek strony, czy z urzędu. Zawiadomienie zgodnie z kpa musi być złożone zawsze.

Często błędnie traktuje się jako wszczęcie postępowania – doręczenie protokołu z kontroli. W niektórych przypadkach protokół zawiera adnotację, że jest jednocześnie zawiadomieniem o wszczęciu postępowania. Uznać to należy za błąd.

Wyjaśniając powyższy problem należy zastosować reguły kolizyjne. Jedną z nich jest reguła mówiąca, że przepis szczególny uchyla przepis ogólny. Oznacza to, że uszczegółowiony przepis prawa zastępuje przepis ogólny. Przepisy ustawy o PSP mówiące o trybie czynności kontrolno – rozpoznawczych są przepisami szczególnymi, tym samym niejako derogują w tym zakresie postanowienia kpa. Oczywiście nie oznacza to zaprzestania jego stosowania. Kodeks stosuje się, gdy jakaś materia nie została uregulowana przepisem szczególnym.

W PSP wszczęciem postępowania z urzędu jest doręczenie kontrolowanemu zawiadomienia o zamiarze i terminie przeprowadzenia czynności kontrolno – rozpoznawczych z określeniem zakresu czynności, czasu trwania, miejsca wykonywania kontroli oraz imienia i nazwiska strażaka. Powyższą materię określa § 5 rozporządzenia MSWiA w sprawie czynności kontrolno – rozpoznawczych wydanego z upoważnienia ustawy o PSP. Wobec powyższego stosowane w PSP zawiadomienie o kontroli czyni zadość obowiązkowi zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania.

Błędne uznanie protokołu z kontroli jako zawiadomienia, powstał z wątpliwości co do trybu postępowania w przypadku, gdy kontrola nie ujawni usterek.  Sugerowano się, że dopiero stwierdzając usterki i opisując w protokole, wszczyna się postępowanie, a dalej wydaje decyzję. Przyjmując ten tok rozumowania, można byłoby przyjąć, że gdy kontrolujący nie stwierdzi usterek to postępowania administracyjnego nie było. Czym więc jest przeprowadzenie kontroli i nie stwierdzenie uchybień? Taką praktykę uznać należy za wadliwą. Każda czynność organu wobec podmiotu – strony – jest postępowaniem administracyjnym. Art. 67 kpa wyraźnie określa pojęcie protokołu, cel jego sporządzenia i bezwarunkowe okoliczności jego sporządzenia. Wystarczy przytoczyć, że organ administracji publicznej ma obowiązek sporządzenia protokołu z każdej czynności postępowania mającej istotne znaczenie w sprawie. Opis stanu faktycznego określającego stan ochrony przeciwpożarowej w obiekcie niewątpliwie nosi znamiona istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Reasumując, prawidłowe postępowanie zawsze rozpoczyna się zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, czyli w naszym przypadku zawiadomieniem o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolno - rozpoznawczych. Dalsze postępowanie przebiega w zależności od wyniku kontroli, a więc ustaleń zawartych w protokole. W przypadku braku usterek, zgodnie z art. 105 kpa, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania w związku ze spełnieniem w obiekcie wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Natomiast, gdy stwierdzone zostaną naruszenia, wydaje się decyzję, która jest rozstrzygnięciem i zakończeniem sprawy w danej instancji.



2. Czynny udział strony w każdej fazie postępowania oraz możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.


   Kolejnym zagadnieniem budzącym wątpliwości jest obowiązek zapewnienia stronom  czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Niektórzy sądzą, że możliwości wypowiadania się, składania wyjaśnień w czasie kontroli oraz prawo wniesienia zastrzeżeń przed złożeniem podpisu są niewystarczającymi instrumentami zapewniającymi stronie czynny udział.

Analizując przepis art. 10 kpa. zobowiązujący organ do zapewnienia czynnego udziału stronie, należy zwrócić uwagę na jego drugą część. Otóż organ ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Wyjaśnienia należy dopatrywać się w procedurze sporządzania protokołu określonej w rozdziale 2 kpa. Protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało kto, kiedy, gdzie i jakich  czynności dokonał, kto był przy tym obecny, co i w jaki sposób ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół odczytuje się i przedstawia do podpisu.
Wskazana możliwość wniesienia uwag wraz z adnotacją na protokóle „podpisano bez zastrzeżeń” bądź „z zastrzeżeniami”, fizyczna obecność strony, bezpośrednie składanie wyjaśnień - wypełnia prawo strony do czynnego udziału i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.

Mogą zaistnieć, choć rzadko, sytuacje szczególne. Kontrolowany np. obywatel obcego państwa prowadzący na terytorium RP działalność gospodarczą, nie rozumie w pełni wszystkich zagadnień, a w kontroli nie uczestniczy tłumacz. W takiej sytuacji następuje naruszenie art. 9, 10 i 11 kpa.

Aby uniknąć takich sytuacji należy w protokole zawrzeć klauzulę o możliwości wniesienia przez stronę uwag lub innych dowodów istotnych w ocenie bezpieczeństwa pożarowego w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu.



ODBIORY  OBIEKTÓW


3. forma urzędowa wyrażania stanowiska dotyczącego przystąpienia do użytkowania obiektu


   Organy PSP zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym w trybie art. 56 ustawy prawo budowlane. Sposób jego wyrażenia określa art. 106 kpa nakazując wydanie go wyłącznie w formie postanowienia, na które służy stronie zażalenie, bez względu czy organ ma uwagi czy też nie.
Zaświadczenie jest niewłaściwą formą. Wynika to ze wskazanego art. 106 kpa oraz z tego, że zaświadczenia służą do stwierdzania faktów już znanych, nie wymagających rozpoznania. Np. wydanie zaświadczenia o przyczynie pożaru na podstawie prowadzonej ewidencji zdarzeń.
W przypadku odbioru musi być przeprowadzona wizja lokalna, a z tego rodzaju czynności sporządza się protokół. Trzeba też zwrócić uwagę na kpa. W procesie budowlanym, wszczęciem postępowania jest wydanie pozwolenia na budowę, a zakończeniem – wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Wydanie decyzji na użytkowanie jest uzależnione od opinii innego organu, który wraża ją w formie postanowienia. Forma postanowienia jest zastrzeżona dla istotnych w sprawie kwestii, jednak nie kończących postępowania w danej instancji.






Odbiory budynków

Niektóre rodzaje obiektów muszą podlegać uzgodnieniom z rzeczoznawcami. Rodzaje obiektów i zakres tych uzgodnień określa rozporządzenie MSWiA (Dz. U. 121 poz. 1137 z 2003 r.). Poszczególne elementy uzgodnień winny mieć swoje odzwierciedlenie w opisie projektu, tak by było możliwe stwierdzenie, czy projekt uwzględnia wymagane elementy istotne pod względem ustalenia właściwych wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Zakres uzgodnienia szczegółowo określa rozporządzenie MSWiA, a więc następuje nałożenie obowiązku na projektanta, by ten przewidział stosowne zabezpieczenia. Rolą rzeczoznawcy jest jedynie stwierdzenie, czy projektant przyjął właściwe rozwiązania. W przypadku błędów, rzeczoznawca wprowadza prawidłowe elementy ochrony przeciwpożarowej przez wniesienie odpowiednich uwag. W tym momencie konieczne jest zwrócenie uwagi na prawidłową procedurę opracowania i uzgodnienia projektu, ponieważ ma to praktyczne zastosowanie w późniejszym procesie budowlanym  - odbiorze obiektu.
Organ budowlany wydający pozwolenie na budowę, powinien sprawdzić zawartość projektu w zakresie poszczególnych elementów uzgodnienia. Da to gwarancję prawidłowości opracowania oraz pozwoli w późniejszym okresie na wydanie przez PSP postanowienia o zgodności wykonania obiektu z projektem.
Sama pieczątka rzeczoznawcy jest raczej niewystarczająca. Załóżmy, że w projekcie zostały pominięte istotne elementy zabezpieczeń przeciwpożarowych. W tym przypadku należy stwierdzić, że obiekt jest wykonany zgodnie z projektem, ale projekt jest wadliwy, ponieważ nie przewiduje obowiązkowych zabezpieczeń. Oznacza to, że obiekt nie spełnia warunków bezpieczeństwa i nie może być użytkowany. Ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia zgodności wykonania obiektu z projektem, powodowałoby tworzenie bubli budowlanych zagrażającym zdrowiu lub życiu użytkowników.  
W tej sytuacji przykładowe postanowienie miałoby postać : „ obiekt został wykonany zgodnie z projektem budowlanym, który nie uwzględnia niżej wymienionych warunków technicznych ........ określonych w rozp. Ministra Infrastruktury ....” (tu wymieć).

Sądzę, że wydanie postanowienia o odmowie odbioru ze względu na wadliwy projekt (brak wymaganych prawem zabezpieczeń przeciwpożarowych) nie jest najlepszą formą. Można to argumentować tym, że PSP ma jedynie sprawdzić, czy budynek jest wykonany w sposób określony w projekcie, a nie stwierdzać zgodność z obowiązującymi wymaganiami. Chociaż i tu można spierać się o intencje ustawodawcy, który na pewno nie miał w zamyśle możliwości tworzenia furtki do dopuszczania wadliwych obiektów.
Ustawodawca przyjął, że wszystkie projekty są opracowane prawidłowo i posiadają właściwe uzgodnienia. Takie są podstawowe zadania i obowiązki poszczególnych samodzielnych funkcji w budownictwie. Projektant tworzy projekt uwzględniając elementy bezpieczeństwa pożarowego, rzeczoznawca ma za zadanie sprawdzić go i wychwycić ewentualne błędy. W takiej sytuacji, odbiór obiektu polegałby na rzeczywistym sprawdzeniu fizycznej realizacji budynku z projektem. Szybko i prosto. Upraszczając można powiedzieć w skrócie: prawidłowy projekt, prawidłowe wykonanie, dopuszczenie do użytkowania, a zły projekt to zły budynek.
Życie jednak pokazuje zupełnie co innego. Projektanci (nie wszyscy!) są na bakier z ochroną przeciwpożarową. Często projekty budowlane nie wspominają o zabezpieczeniach przeciwpożarowych lub są tam jedynie lakoniczne wzmianki. Bywają też istotne błędy.   Błędny projekt jest realizowany, a straż pożarna nie wyraża zgody na użytkowanie. Inwestor obarcza winą strażaków, a projektant, choć winny, jest bezkarny.
Proponowany przeze mnie sposób opiniowania obiektów poza stwierdzeniem zgodności wykonania z projektem, wskazuje jednocześnie, że projekt jest wadliwy. Oznacza to, że również obiekt nie spełnia wymagań mimo zgodności z projektem, ponieważ sam projekt jest błędny. To najrozsądniejsze z rozwiązań. Stwierdza to co ma stwierdzać, ale jednocześnie pokazuje organowi wydającemu decyzję o użytkowaniu, że mimo prawidłowości realizacji inwestycji, budynek nie spełnia wymagań bezpieczeństwa. Ostateczną decyzję o dopuszczeniu podejmie organ budowlany. W takiej sytuacji należy jednak spodziewać się odmowy. Zapewne organ wezwie inwestora do usunięcia uchybień, a tym samym zapewnienia właściwych warunków bezpieczeństwa.



Bezwzględny obowiązek opiniowania.
Rodzaje obiektów nim objętych. W przypadku braku opinii można wznowić postępowanie.
(pominąłem)