Wyroki Sądów

[lang]

6. Inne względy, niż w przypadku żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy służb policyjnych, przemawiają za niedopuszczalnością członkostwa w partiach politycznych pracowników Najwyższej Izby Kontroli nadzorujących lub wykonujących czynności kontrolne (art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r.; Dz. U. 2001 r. Nr 85 poz. 937 ze zm.). Do podstawowych zadań Najwyższej Izby Kontroli należy sprawowanie kontroli nad rządem i jego członkami w zakresie wykonywania budżetu i gospodarowania środkami publicznymi, a także w tym zakresie, nad organami samorządu terytorialnego. Oznacza to obowiązek kontrolowania działalności osób desygnowanych na te stanowiska przez partie polityczne, często najbardziej prominentnych przedstawicieli partii na szczeblu centralnym lub regionalnym. Członkostwo w partiach politycznych pracowników Najwyższej Izby Kontroli wykonujących czynności kontrolne lub je nadzorujące, mogłoby podważać wiarygodność rezultatów ich działań. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 listopada 1998 r., jedną z podstawowych cech pracownika merytorycznego Najwyższej Izby Kontroli winna być bezstronność. Bezstronność ta oznacza niezależność kontrolera od wszelkich czynników zewnętrznych i pozamerytorycznych, które mogłyby rzutować na ocenę kontrolowanego podmiotu i wpływać na treść protokołów kontroli i wystąpień pokontrolnych (wyrok TK z dnia 17 listopada 1998 r. K. 42/97 OTK ZU 1998/7 poz. 113). Przyznanie pracownikom merytorycznym NIK pełnej wolności koalicji mogłoby, w pewnych wypadkach, prowadzić do niebezpiecznego konfliktu sumienia pomiędzy zawodowymi obowiązkami a politycznymi sympatiami pracownika i interesem partii politycznej. Zaufanie obywateli do państwa i jego aparatu stanowi jedną z podstawowych wartości, na których oparte jest funkcjonowanie demokracji. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że ograniczenie prawa zrzeszania się wymienionych kategorii pracowników Najwyższej Izby Kontroli, korespondujące z konstytucyjnym zakazem przynależności do partii politycznych Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, jest zgodne z dopuszczonymi przez art. 31 ust. 3 Konstytucji przesłankami ograniczenia praw obywatelskich.

7. Uzasadniony, koniecznością zabezpieczenia porządku publicznego i troską o ochronę praw i wolności innych osób, jest zakaz członkostwa w partiach politycznych prokuratorów ( art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze; Dz. U. 2002 r. Nr 21 poz. 206). Właściwe wypełnianie zadania polegającego na ściganiu i oskarżaniu sprawców przestępstw wymaga istnienia formalnoprawnych gwarancji oddalających zarzut kierowania się przez prokuratora w indywidualnych sprawach innymi względami niż działanie w imię prawa.

Zakaz członkostwa w partiach politycznych prokuratorów pozostaje w funkcjonalnym związku z konstytucyjnym zakazem członkostwa w partiach politycznych sędziów. Oba te zakazy tworzą system eliminowania z postępowania sądowego przesłanek politycznych.

Pozbawienie prokuratorów prawa członkostwa w partiach politycznych postrzegać należy również w świetle faktu sprawowania funkcji Prokuratora Generalnego przez Ministra Sprawiedliwości, a więc osoby zajmującej stanowisko polityczne. Omawiany zakaz spełnia funkcje bariery pomiędzy wytyczoną przez Prokuratora Generalnego polityką ścigania przestępstw, a wykonywanymi przez prokuratora czynnościami związanymi z postępowaniem w indywidualnych sprawach.

Wobec tego ograniczenie sformułowane w art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. 2002 r. Nr 21 poz. 206 ze zm.) mieści się w granicach zakreślonych przepisem art. 31 ust. 3 Konstytucji.

8. Szczególnej intensywności nabierają argumenty, dotyczące zakazu członkostwa w partiach politycznych prokuratorów, w odniesieniu do Rzecznika Interesu Publicznego.

Postępowanie lustracyjne, ze względu na osoby podlegające temu postępowaniu oraz skutki ustaleń dokonanych w tym postępowaniu, zawiera treści polityczne.

Członkostwo Rzecznika Interesu Publicznego w partii politycznej osłabiałoby wiarygodność podejmowanych przez niego czynności i uprawdopodobniło zarzuty o polityczną instrumentalizację postępowania lustracyjnego.

W świetle ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne (Dz. U. 1999 r. Nr 42 poz. 428 ze zm.), Rzecznik Interesu Publicznego dysponuje w postępowaniu lustracyjnym bardzo szerokimi prerogatywami, w szczególności zaś przysługuje mu uprawnienie do wnioskowania o wszczęcie postępowania lustracyjnego. W istocie reprezentując interes publiczny spełnia rolę prokuratora lustracyjnego. Przyjąć należy, iż jako organ z urzędu powołany do analizy wpływających do Sądu oświadczeń (art. 17d ust. 1 pkt 1) i dysponujący dostępem do wszelkich materiałów (art. 17d ust. 2 i art. 17e) jest on podmiotem najczęściej doprowadzającym do wszczęcia postępowania. W wyroku z 21 października 1998 r. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że „szczególna ustrojowa pozycja Rzecznika Interesu Publicznego w systemie organów państwa, związana jest w intencji ustawodawcy z bezstronnością władzy sądowniczej. Konieczne jest bowiem zapewnienie nieingerencji organów i gremiów politycznych w tryb prac i sposób wykonywania obowiązków przez tak istotny dla postępowania lustracyjnego organ, jakim jest Rzecznik Interesu Publicznego”. Trybunał Konstytucyjny zgodził się z twierdzeniem wnioskodawcy, że ustawodawca demokratycznego państwa prawnego zobowiązany jest do zapewnienia gwarancji rzetelności działań instytucji publicznych. Jedną z tych gwarancji jest zapewnienie tworzenia klarownych relacji między tymi instytucjami. W ocenie zgodności powiązań instytucjonalnych z interesem publicznym, należy brać pod uwagę zarówno charakter podmiotów, jak i rodzaj łączących je więzi (wyrok TK z dnia 21 października 1998 r. K. 24/98 OTK ZU 1998/6 poz. 97 str. 516).

9. Mając na celu zagwarantowanie niezależności Prezesa Instytut Pamięci Narodowej ustawodawca uznał za konieczne ograniczenie także jego wolności zrzeszania się przez sformułowanie zakazu przynależności do partii politycznych. Zgodnie z ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. 1998 r. Nr 155 poz. 1016 ze zm.) Prezes Instytutu kieruje Instytutem Pamięci Narodowej - Komisją Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. W sprawowaniu swego urzędu jest niezależny od organów władzy państwowej. Chociaż Prezes Instytutu Pamięci Narodowej nie pełni funkcji oskarżycielskich w postępowaniu przed Komisją Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (pełnią ją prokuratorzy - art. 45 ustawy), to jednak na jego wniosek Prokurator Generalny powołuje prokuratorów Głównej Komisji i komisji oddziałowych, określa rodzaje wiadomości związanych z działalnością Instytutu Pamięci Narodowej, które mogą być ujawnione, może zezwolić (w szczególnie uzasadnionych wypadkach) na ujawnienie wiadomości stanowiącej tajemnicę państwową lub służbową oraz na ujawnienie dokumentów lub materiałów objętych tajemnicą państwową, może uzyskać wgląd w dokumenty, zbiory danych, rejestry i kartoteki (art. 27 ust. 1 ustawy). Jeżeli Prezes Instytutu Pamięci Narodowej, w związku z wykonywaniem swoich zadań, stwierdzi, że w dokumentach znajdują się informacje o przestępstwach określonych w art. 1 ust. 2 pkt 2-4 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa, zawiadamia o tym Szefa Urzędu Ochrony Państwa (art. 40), może - po zasięgnięciu opinii Dyrektora Głównej Komisji, ujawnić opinii publicznej, a także innym osobom niż wymienione w art. 156 § 5 kpk, dane osobowe sprawcy zbrodni, o których mowa w art. 1 pkt 1 lit. a, jeżeli postępowanie karne nie zakończyło się wydaniem prawomocnego wyroku skazującego z powodu wskazanego w art. 17 § 1 pkt 5 kpk albo zostało zawieszone na podstawie art. 22 § 1 tego kodeksu (art. 46 ustawy).

W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że zasadniczą przesłanką ograniczenia prawa Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej do zrzeszania się jest charakter i wysoki stopień poufności pełnionych obowiązków. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zakres uprawnień Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej w pełni uzasadnia stanowisko ustawodawcy, iż zakaz członkostwa w partii politycznej osoby pełniącej tę funkcję, jest ograniczeniem koniecznym w demokratycznym państwie, zarówno ze względu na bezpieczeństwo państwa, jak i ze względu na prawa i wolności innych osób.

10. Zakaz członkostwa w partii politycznej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych; Dz. U. 1997 r. Nr 133 poz. 883 ze zm.), gwarantuje niezawisłość i niezależność tego urzędu względem organów administracji publicznej, a także zapewnia apolityczność i wzmacnia autorytet Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Owa niezawisłość i niezależność organu czuwającego nad ochroną danych osobowych uznane mogą być obecnie za standard europejski, co zresztą znajduje swe odbicie w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego z 24 października 1995 r. 95/46/EC (O.JL.1995.281.31). Generalny Inspektor w zakresie wykonywania swoich zadań podlega tylko ustawie (art. 8 ust. 4 ustawy). W zakresie wykonywanych zadań nikt nie może wydawać Generalnemu Inspektorowi jakichkolwiek poleceń czy wskazówek. Niezależność Generalnego Inspektora można pod tym względem porównać do niezależności sądu czy sędziego. Fakt przyznania Generalnemu Inspektorowi kompetencji władczych uzasadnia, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wprowadzenie ustawowych ograniczeń wolności zrzeszania się, co oznacza, że art. 10 ust. 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych jest zgodny z wskazanymi przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisami.

11. Trybunał Konstytucyjny uznaje także zasadność zakazu zrzeszania się w partie polityczne prezesa i etatowych członków samorządowych kolegiów odwoławczych (art. 7 ust. 8 ustawy z dnia 12 października 1994 r.; Dz. U. 2001 r. Nr 79 poz. 856 ze zm.). Samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Nadzór nad orzecznictwem kolegiów sprawuje Naczelny Sąd Administracyjny. Przy orzekaniu kolegium związane jest prawem powszechnie obowiązującym. W szczególności samorządowe kolegia orzekają w sprawach odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań o wznowienie postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji samorządowych, ale także w sprawach z zakresu administracji rządowej. Samorządowe kolegium w pełnym składzie może wystąpić do NSA z pytaniem prawnym, może kierować postanowienia sygnalizacyjne w razie stwierdzenia istotnych uchybień w pracy organu jednostki samorządu terytorialnego. Wzorowanie ustroju kolegiów na zasadzie działania sądów oraz zakres przyznanych im kompetencji czyni zasadnym przyjęcie podobnych ograniczeń jakim podlegają podmioty stosujące władcze jednostronne rozstrzygnięcia w stosunku do obywateli.

12. Trybunał Konstytucyjny, w związku z modyfikacją wniosku przez Rzecznika Praw Obywatelskich, zbadał art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 2001 r. Nr 46 poz. 499 ze zm.), który przewiduje, że kierownik i pracownicy Krajowego Biura Wyborczego nie mogą należeć do partii politycznych ani prowadzić działalności politycznej.

W świetle obowiązujących przepisów, Krajowe Biuro Wyborcze jest organem wykonawczym Państwowej Komisji Wyborczej, realizującym zadania wynikające z przepisów Ordynacji i innych ustaw. Do zadań Krajowego Biura Wyborczego należy zapewnienie warunków organizacyjno-administracyjnych, finansowych i technicznych związanych z organizacją i przeprowadzaniem wyborów i referendów. Biuro zapewnia obsługę Państwowej Komisji Wyborczej oraz innych organów wyborczych. Krajowym Biurem Wyborczym kieruje kierownik Biura, powoływany przez Marszałka Sejmu, na wniosek Państwowej Komisji Wyborczej. Pełni on jednocześnie funkcję sekretarza PKW, uczestniczy w jej posiedzeniach z głosem doradczym (art. 36 ust. 6 ustawy). Do kierownika Biura stosuje się przepisy dotyczące osób powoływanych na kierownicze stanowiska państwowe.

Wobec tak określonych zadań i statusu kierownika oraz pracowników Krajowego Biura Wyborczego ustawodawca uznał, że uzasadnione jest utrzymanie, wyrażonego wcześniej w art. 73 ust. 7 ustawy z 28 maja 1993 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, zakazu przynależności tych osób do partii politycznych. Jako organ wykonawczy Państwowej Komisji Wyborczej, która jest stałym najwyższym organem wyborczym zapewniającym bezstronność i fachowość działania, zwłaszcza w sferze nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego, Krajowe Biuro Wyborcze pełni istotną rolę. Rozwiązania dotyczące PKW przyjęte w Ordynacji z 2001 r. a wcześniej także w Ordynacji z 1993 r., w szczególności jej sędziowski skład, gwarantują obiektywizm i niezawisłość od nacisków politycznych i urzędowych. Uzupełnieniem tych gwarancji jest ukształtowanie w podobny sposób ograniczeń w prawie zrzeszania się w partie polityczne kierownika i pracowników Krajowego Biura Wyborczego.

Mając powyższe na uwadze Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja Wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 2001 r. Nr 46 poz. 499 ze zm.) jest zgodny ze wskazanymi przez wnioskodawcę przepisami Konstytucji i aktów prawa międzynarodowego.

[lang]

VI

1. W przypadku wszystkich wymienionych funkcji i stanowisk, przepisy obowiązujących ustaw (pragmatyki służbowe, także roty ślubowania), podkreślają konieczność zachowania bezstronności organów i funkcjonariuszy przy wykonywaniu powierzonych im zadań. Bezstronność ta oznacza niezależność od wszelkich czynników zewnętrznych i pozamerytorycznych, które mogłyby rzutować na sposób realizacji przypisanych poszczególnym organom kompetencji. Podmioty, w stosunku do których wprowadzono zakaz przynależności do partii politycznej, zajmują się m.in. ściganiem przestępstw, stosowaniem prawa (orzekaniem), prowadzeniem kontroli. Podejmowanie i wykonywanie czynności związanych z załatwianiem spraw indywidualnych stanowi szczególnie obszerną dziedzinę aktywności organów administracji publicznej. Stosowanie władczych form działania demokratycznego państwa i innych podmiotów publicznoprawnych musi być akceptowane „w imię interesu publicznego”. Władcze wymuszanie nakazanego zachowania się jednostki jest celem i interesem nie tyle innej jednostki, co celem i interesem ogólniejszym, publicznym. Przy wykonywaniu tych czynności organy stosują z urzędu lub na wniosek przepisy prawne, przyznają lub ograniczają prawa obywateli, nakładają obowiązki. Dysponują przy tym szeregiem uprawnień: posiadają dostęp do wielu rodzajów tajemnic ustawowo chronionych, dokumentów, wkraczają w sferę praw i wolności obywatelskich. Pozostawanie tych osób w związkach organizacyjnych, które mogą skutkować wykonywaniem tych uprawnień w sposób jednostronny, służący realizacji określonej koncepcji politycznej, może ograniczać zaufanie obywateli do państwa. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawowe ukształtowanie zadań i kompetencji wskazanych organów, w dzisiejszej rzeczywistości wymaga wprowadzenia takich „zabezpieczeń”, które dają obywatelom poczucie bezpieczeństwa i praworządności.

W wyroku z 17 listopada 1998 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że „integralnym składnikiem pojęcia bezstronności jest apolityczność - oznaczająca nie brak poglądów politycznych, lecz ich niemanifestowanie w pracy zawodowej” (K. 42/97 OTK ZU 1998/7 poz. 113 str. 420). Przenosząc rozważania Trybunału na grunt niniejszej sprawy należy zgodzić się, że przynależność do określonej partii politycznej jest w istocie deklaracją politycznych sympatii i przeczy apolityczności, negując fundamentalną zasadę bezstronności. Dlatego też przyznanie wymienionym podmiotom pełnej wolności koalicji mogłoby, w pewnych wypadkach, prowadzić do niebezpiecznego konfliktu sumienia pomiędzy zawodowymi obowiązkami a politycznymi sympatiami pracownika. Z drugiej strony poddawałoby w wątpliwość ich osobistą bezstronność, a tym samym podważało zaufanie opinii publicznej do prawidłowego funkcjonowania poszczególnych instytucji czy organów.

2. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zakres wprowadzonych przez ustawodawcę ograniczeń w stosunku do osób sprawujących określone funkcje, nie przekracza granic wyznaczonych art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz wiążącymi Rzeczpospolitą umowami międzynarodowymi. Łączna analiza wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji prowadzi do wniosku, że wyrażają one koncepcję interesu publicznego jako ogólnego wyznacznika granic wolności i praw jednostki. Jest to typowa klauzula generalna, stale wymagająca redefiniowania, stosownie do zmiennego kontekstu społecznego. Przy redagowaniu art. 31 ust. 3 za właściwe uznano rozpisanie ogólnej kategorii interesu publicznego na sześć kategorii (interesów) o bardziej szczegółowym charakterze. Służyło to nie tyle precyzji unormowania (bo też posłużono się zwrotami o znacznym stopniu niedookreślenia), co nawiązaniu do języka Konwencji Europejskiej i Międzynarodowych Paktów Praw Człowieka (L. Garlicki, Przesłanki ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności, Państwo i Prawo 2001/10 str. 13).

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zarówno konieczność uwzględnienia zasady zaufania obywateli do państwa, jak i względy bezpieczeństwa państwowego i porządku publicznego, oraz ochrona praw innych osób stanowi wystarczające uzasadnienie wprowadzanych ograniczeń wolności zrzeszania się. Bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny oznacza brak zagrożeń dla funkcjonowania jego instytucji ustrojowych.

Ograniczenia te ustanowiono w wymiarze koniecznym, nie naruszając istoty wolności zrzeszania się, skoro wolność ta może być realizowana w innych formach. Nie oznacza to, że obowiązująca regulacja nie może ulec zmianie, jeśli ustawodawca uzna, że mechanizmy demokratyczne są na tyle sprawne, że dalsze funkcjonowanie zakazów ograniczających prawo koalicji, nie będzie konieczne.

VII

1. Trybunał Konstytucyjny stwierdzając zgodność zakwestionowanych przepisów z art. 11 ust. 1, art. 32, art. 31 ust. 3 i art. 58 ust. 1 Konstytucji uznał, że nie doszło także do naruszenia art. 60 Konstytucji.

Zgodnie z art. 60 Konstytucji: „Obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach”. Cytowany przepis gwarantuje każdemu obywatelowi korzystającemu z pełni praw publicznych prawo ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej. Nie oznacza to, że każda osoba posiadająca obywatelstwo polskie i pełnię praw publicznych musi być przyjęta do służby publicznej na swój wniosek. Do państwa należy bowiem określenie liczby stanowisk w służbie publicznej oraz warunków wymaganych do ich uzyskania. Art. 60 Konstytucji wymaga, aby zasady dostępu do służby publicznej były takie same dla wszystkich obywateli posiadających pełnię praw publicznych. Ustawa musi zatem ustanowić obiektywne kryteria doboru kandydatów do tej służby oraz uregulować zasady i procedurę rekrutacji w taki sposób, aby zapewnić przestrzeganie zasady równości szans wszystkich kandydatów, bez jakiejkolwiek dyskryminacji i nieuzasadnionych ograniczeń. Przy czym nie odbiera to władzy publicznej możliwości ustalenia szczegółowych warunków dostępu do konkretnej służby, ze względu na jej rodzaj i istotę (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 czerwca 1998 r. K. 28/97 OTK ZU 1998/4 poz. 50 str. 302, 14 grudnia 1999 r. SK 14/98 OTK ZU 1999/7 poz. 163 str. 869).

Zgodnie z tą interpretacją ustawodawca ustanowił takie same reguły dla kandydatów ubiegających się o stanowiska czy funkcje wymienione w zakwestionowanych ustawach. Pojęcie „dostępu” oznacza możność ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej. Fakt przynależności do partii nie zamyka drogi do ubiegania się o konkretne stanowisko czy funkcję. Dopiero z chwilą przyjęcia, wyboru czy mianowania kandydata, zaczynają mieć do tej osoby zastosowanie przepisy zakazujące członkostwa w partii politycznej. Przepisy te przewidują zazwyczaj, że z chwilą przyjęcia do służby dotychczasowe członkostwo w partii „ustaje” (np. ustawa o Policji, ustawa o Służbie Celnej, ustawa o Służbie Więziennej, ustawa o Straży Granicznej). Tam gdzie podobnej sankcji nie ustanowiono, od osoby, która podjęła się sprawowania danej funkcji (stanowiska), należy oczekiwać rezygnacji z członkostwa w partii politycznej.

Skoro przedmiotem ochrony przewidzianej w art. 60 Konstytucji jest przede wszystkim formalny aspekt dostępu do służby, a więc związany z przestrzeganiem jednolitych kryteriów i procedur, nie można uznać, że ustanowienie przez ustawodawcę zakazu przynależności do partii, zgodnie z warunkami określonymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji, narusza art. 60 Konstytucji.

VIII

1. Odrębnego zbadania wymaga art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. 2001 r. Nr 79 poz. 857 ze zm.). Przepis ten, zdaniem wnioskodawcy, stanowi „odesłanie do ustaw mających wprowadzić zakaz przynależności do partii”. Tymczasem przepis ten stwierdza, że: „Zakaz przynależności do partii politycznych określają odrębne ustawy”. Nie może być zatem odczytywany jako upoważnienie do wprowadzania ograniczeń, albowiem w istocie uzupełnia treść ustępu pierwszego w art. 2, z którego wynika, kto może być członkiem partii. Stwierdza jedynie, że wyjątki w tym zakresie wynikają z innych ustaw. W chwili uchwalania ustawy o partiach politycznych wiele z wymienionych ograniczeń wynikało już z wcześniej uchwalonych ustaw. Możliwość interpretacji omawianego przepisu w zgodzie z Konstytucją, pozwala uznać ten przepis za zgodny z powołanymi przez Rzecznika Praw Obywatelskich, wzorcami badania.

2. Należy natomiast zgodzić się z wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie, że art. 8 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. 2001 r. Nr 101 poz. 1114) jest niezgodny z art. 214 ust. 2 Konstytucji RP (pkt II wniosku). Z artykułu 214 ust. 2 Konstytucji wynika m.in. zakaz przynależności członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do partii politycznej. Tymczasem zakwestionowany przepis ustawy przewiduje, że członkostwo w partii politycznej członków Krajowej Rady „ulega zawieszeniu”.

Jak słusznie stwierdza w swoim stanowisku Prokurator Generalny, zawieszenie członkostwa w partiach politycznych nie jest równoznaczne z zakazem przynależności do partii politycznej. Przez termin zawieszenie należy rozumieć stan przejściowy, przemijającą przeszkodę. W sytuacji zawieszenia członkostwa w partii, następuje jedynie zawieszenie członka w jego statutowych prawach, a nie ustanie członkostwa (wystąpienie z partii). Zatem, w świetle zaskarżonego przepisu, członek Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nadal należy do określonej partii i może być z nią utożsamiany.

Wynikające z ustawy uregulowanie pozostaje zatem w oczywistej sprzeczności z art. 214 ust. 2 Konstytucji.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

[lang]

Stare, ale ciekawe:):

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Stefan J. Jaworski - przewodniczący

Zdzisław Czeszejko-Sochacki - sprawozdawca

Lech Garlicki

Joanna Szymczak - protokolant

Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu 12 maja 1998 r. na rozprawie sprawy z wniosku Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego „Solidarność” - Krajowa Sekcja Pożarnictwa w Rybniku, z udziałem umocowanych przedstawicieli: wnioskodawcy, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Prokuratora Generalnego o stwierdzenie:

zgodności § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 lipca 1997 r. w sprawie rozkładu czasu służby strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 1997 r. Nr 82 poz. 530 ze zm.) z art. 1, art. 67 ust. 1 i 2, art. 69 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. 1992 r. Nr 84 poz. 426 ze zm.)

orzeka.


Uzasadnienie
I

1. Niezależny Samorządny Związek Zawodowy „Solidarność” - Krajowa Sekcja Pożarnictwa w Rybniku, wniósł (wniosek z 8 września 1997 r.) o stwierdzenie zgodności § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 lipca 1997 r. w sprawie rozkładu czasu służby strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 1997 r. Nr 82 poz. 530) z art. 1, art. 67 ust. 1 i 2, art. 69 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. 1992 r. Nr 84 poz. 426).

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. (dalej: ustawa) o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 1991 r. Nr 88 poz. 400 ze zm.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 21 lipca 1997 r. w sprawie rozkładu czasu służby strażaków Państwowej Straży Pożarnej (dalej: rozporządzenie). Rozporządzenie to w § 1 ust. 2 wprowadza w pkt 1 zmianowy rozkład czasu służby obowiązujący strażaków pełniących służbę w jednostkach ratowniczo-gaśniczych, z wyłączeniem dowódców i ich zastępców, a także obowiązujący strażaków pełniących służbę w pozostałych jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej na stanowiskach związanych z bezpośrednim organizowaniem i prowadzeniem akcji ratowniczych, z zapewnieniem bieżącego dozoru oraz z wykonywaniem innych zadań wymagających ciągłości służby. W pkt 2 natomiast wprowadza codzienny rozkład czasu służby obowiązujący pozostałych strażaków, oraz strażaków pełniących służbę w jednostkach ratowniczo-gaśniczych na stanowiskach nie związanych z bezpośrednim organizowaniem i prowadzeniem akcji ratowniczych.

Zmianowy rozkład czasu służby strażaków, stosownie do treści § 2 ust. 1 rozporządzenia, polega na pozostawaniu w jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej na zmiany liczące 24 godziny, po których przysługuje 48 godzin wolnych od służby; po dziewięciu kolejnych faktycznie pełnionych służbach przysługują dodatkowe 24 godziny wolne zamiast dziesiątej służby. Stosownie do § 3 ust. 1 codzienny rozkład czasu służby polega na wykonywaniu zadań służbowych przez 8 godzin dziennie od poniedziałku do piątku z zastrzeżeniem ust. 4.

Wnioskodawca zarzuca, że określony w § 2 ust. 1 rozporządzenia zmianowy rozkład czasu służby powoduje wydłużenie czasu pełnienia tej służby do 216 godzin lub 232 godzin miesięcznie, w zależności od ilości służb w miesiącu. W ten sposób średnia miesięczna pełnienia służby w skali roku wynosi 222 godziny miesięcznie. Tak ustalone w rozporządzeniu normy czasu pełnienia służby strażaków systemu zmianowego w sposób istotny naruszają art. 69 przepisów konstytucyjnych, który zapewnia obywatelom - nie wyłączając strażaków Państwowej Straży Pożarnej - prawo do wypoczynku przez urzeczywistnienie ośmiogodzinnego czasu pracy.

Podobna jest sytuacja prawna strażaków pełniących służbę w systemie dziennym, w przypadku wyznaczenia ich, na podstawie § 3 ust. 4 rozporządzenia, do pozostania w jednostce organizacyjnej przez 24 godziny. Po tym przysługuje czas wolny w wymiarze jednego dnia roboczego, co oznacza, że strażak otrzymuje wolne w wymiarze tylko trzeciej części faktycznej służby. Tym samym zakwestionowane przepisy są także sprzeczne z art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych.

Wprowadzenie obligatoryjnej normy czasu pełnienia służby przez strażaków systemu zmianowego w wymiarze 24 godzin służby, po którym przysługuje 48 godzin wolnych od służby, przy fakultatywnym wyznaczeniu strażaka systemu codziennego do pozostawania w jednostce organizacyjnej przez 24 godziny, w sposób istotny różnicuje czas pełnienia służby pomiędzy strażakami obu systemów i przy zachowaniu takiego samego uposażenia zasadniczego wynikającego z grupy zaszeregowania na tych samych stanowiskach służbowych i w sposób jednoznaczny narusza zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych.

Zdaniem wnioskodawcy zróżnicowanie czasu pełnienia służby na niekorzyść strażaków systemu zmianowego bez zróżnicowania wysokości wynagrodzenia pozostaje w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, zaś wydłużenie czasu pełnienia służby, a tym samym skrócenie im czasu przeznaczonego na wypoczynek w sposób istotny narusza art. 67 ust. 1, który zapewnia umacnianie i rozszerzanie praw i wolności obywateli, a nie ich ograniczanie.

W ocenie wnioskodawcy zakwestionowane przepisy naruszają zasadę równości wobec prawa także dlatego, że różnicują funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej, w zakresie czasu pełnienia przez nich służby, z funkcjonariuszami Policji, Straży Granicznej i Służby Więziennej, których mimo podobieństwa zadań - obowiązuje 40-to godzinny wymiar czasu służby tygodniowo.

Wnioskodawca powołuje się na pismo Rzecznika Praw Obywatelskich skierowane do Komendanta Głównego Straży Pożarnej z 25 września 1995 r., dotyczące art. 35 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 1991 r. Nr 88 poz. 400 ze zm.). Artykuł ten stanowi, że czas służby strażaka określony jest wymiarem obowiązków, ale jednak, jak stwierdził RPO, z zapisu tego nie można wyprowadzić wniosku, że może to być dowolna norma czasu służby.

Zdaniem wnioskodawcy podział na 8-godzinne okresy - wykonywania zadań służbowych, odpoczynek i czuwanie jest podziałem umownym i na niektórych stanowiskach służbowych wręcz niemożliwym do zrealizowania. Zaś wszelki podział na okresy w stosunku do art. 35 ustawy pozostaje bez znaczenia. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, prawo do odpoczynku i prawo do wypoczynku to pojęcia o różnej treści. Wyposażenie zaś jednostek organizacyjnych PSP w łóżka nie może być rozumiane jako zapewnienie prawa do wypoczynku, lecz jedynie odpoczynku, za czym przemawiają względy celowościowe.

Zdaniem wnioskodawcy podkreślić należy, że część służby przeznaczonej na odpoczynek i czuwanie nie może być utożsamiana z dyżurem, o którym mowa w art. 144 kodeksu pracy z uwagi na to, że przepisy kodeksu pracy nie mają zastosowania do Strażaków PSP; ustawa o PSP nie nakazuje stosowania przepisów kodeksu pracy w przypadkach nieuregulowanych tą ustawą.

2. Wniosek Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego „Solidarność” Krajowa Sekcja Pożarnictwa w Rybniku został poddany wstępnej kontroli w trybie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Tekst jednolity: Dz. U. 1991 r. Nr 109 poz. 470 ze zm.). Postanowieniem z 9 września 1997 r. T. 28/97, nadano wnioskowi dalszy bieg w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym uznając, że wniosek spełnia przewidziane prawem warunki, a w szczególności wnioskodawca jest odpowiednio legitymowany w rozumieniu art. 23 ust. 1 wspomnianej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i zaskarżone przepisy dotyczą określania norm czasu służby strażaków Państwowej Straży Pożarnej, a więc niewątpliwie dotyczą spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy.

3. Prokurator Generalny w przedstawionym stanowisku stwierdza, że:

- przepisy § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 lipca 1997 r. w sprawie rozkładu czasu służby strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 1997 r. Nr 82 poz. 530 ze zm.) nie są niezgodne z art. 66 ust. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r. Nr 78 poz. 483);

- przepisy § 3 ust. 4 powołanego rozporządzenia, w części w jakiej określa wymiar czasu wolnego, są niezgodne z art. 144 § 2 kodeksu pracy i z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Zdaniem Prokuratora Generalnego przed dokonaniem oceny zasadności zarzutów zawartych we wniosku podnieść należy, że z dniem wejścia w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., konstytucyjnym wzorcem do badania przepisów rozporządzenia w zaskarżonym zakresie są przepisy art. 66 ust. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji RP, bowiem wskazane we wniosku przepisy konstytucyjne utraciły moc obowiązującą.

Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 1991 r. Nr 88 poz. 400 ze zm.) stanowi w art. 35 ust. 1, że czas pełnienia służby strażaka jest określany wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, rozkładu czasu służby strażaków. Wprowadzone zostały dwa rodzaje rozkładu czasu służby - zmianowy i codzienny.

Dokonując oceny konstytucyjności zaskarżonych przepisów, w zakresie zarzutu ponadnormatywnego wydłużenia czasu pracy strażaków, zdaniem Prokuratora Generalnego zauważyć należy, że powołany we wniosku art. 69 ust. 1 i 2 uchylonych przepisów konstytucyjnych nie znalazł pełnego odbicia w nowej Konstytucji. Ustrojodawca potwierdza w art. 66 ust. 2 Konstytucji jedynie prawo pracowników do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów. Natomiast w odniesieniu do norm czasu pracy stanowi, że maksymalne normy tego czasu określa ustawa. Przepis ten obligując ustawodawcę do określenia maksymalnych norm czasu pracy, stanowi jednocześnie konstytucyjną gwarancję ich istnienia. Gwarancja ta dotyczy wszystkich pracowników, bez względu na źródło powstania pracowniczego stosunku pracy.

[lang]

Zdaniem Prokuratora Generalnego ustawa określająca treść stosunku pracy strażaków nie ustanawia maksymalnych norm czasu pracy, przez które należy rozumieć ilościowy ich wymiar w okresie rozliczeniowym. Ponadto, gdyby przyjąć interpretację wnioskodawcy dotyczącą wyłączenia możliwości stosowania przepisów kodeksu pracy do stosunku pracy strażaków, wówczas należałoby uznać, że art. 35 ust. 1 ustawy nie spełnia konstytucyjnego wymogu, o którym mowa w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. W rezultacie maksymalne normy czasu pracy ustalałby Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w drodze rozporządzenia. Jednakże, zdaniem Prokuratora Generalnego, rozumowanie takie jest nie do pogodzenia z domniemaniem konstytucyjności ustaw i racjonalności działania ustawodawcy.

Niewątpliwie zasada wyrażona w art. 5 kodeksu pracy stanowi, iż pragmatyki służbowe mają pierwszeństwo przed przepisami kodeksu pracy i winny być odpowiednio stosowane zamiast nich, jednak z zasady tej wynika również, że w sprawach nieunormowanych w przepisach szczególnych mają zastosowanie przepisy kodeksu pracy.

Podstawowym źródłem stosunku pracy strażaka jest mianowanie, co wynika ze szczególnego charakteru ich pracy. Nie odbiera to jednak strażakom przymiotu pracownika w rozumieniu kodeksu pracy. Zatem, zdaniem Prokuratora Generalnego, wobec nieokreślenia maksymalnych norm czasu pracy strażaków w art. 35 ust. 1 ustawy, należy w tym zakresie stosować odpowiednie przepisy dotyczące wymiaru czasu pracy zawarte w dziale VI kodeksu pracy.

Z prawnej definicji czasu pracy zawartej w art. 128 kodeksu pracy wynika, że czasem pracy jest czas, w którym pracownik pozostaje do dyspozycji pracodawcy w zakładzie pracy lub innym miejscu wyznaczonym do wykonywania pracy. Kodeks pracy, zdaniem Prokuratora Generalnego, dopuszcza jednak istnienie pewnych stanów faktycznych posiadających cechy pozostawania pracownika w dyspozycji pracodawcy, które określa dyżurami, a które nie są zaliczane do czasu pracy. Przepis art. 144 § 1 kp stanowi, że czas dyżuru pełnionego przez pracownika poza normalnymi godzinami pracy, w zakładzie lub w innym miejscu wyznaczonym przez pracodawcę nie wlicza się do czasu pracy, jeżeli podczas dyżuru pracownik nie wykonywał pracy. Kodeks pracy nie określa częstotliwości pełnienia dyżuru w jakimś wymiarze czasowym, ani czasu jego trwania. W świetle tych wywodów Prokurator Generalny uznaje, iż uprawnione jest wnioskowanie, że czas 24 godzinnej służby strażaków nie jest równoznaczny z czasem pracy w tym wymiarze. Czas ten przez pierwsze 8 godzin jest czasem dyżuru w rozumieniu art. 144 § 1 kp, za który przysługuje czas wolny w wymiarze odpowiadającym długości dyżuru (art. 144 § 2 kp). Tak obliczony czas pracy strażaków nie przekracza maksymalnych norm czasu pracy określonych w art. 128 kp (8 godzin na dobę i przeciętnie 42 godziny na tydzień), a tym samym zakwestionowane przepisy rozporządzenia nie są niezgodne z art. 66 ust. 2 Konstytucji. Ponadto zróżnicowany rozkład czasu służby strażaków usprawiedliwiony jest zastosowanym kryterium zróżnicowania, którym jest rodzaj pełnionych przez nich obowiązków. Uciążliwości wynikające z charakteru służby rekompensowane są w inny sposób.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, zakwestionowane przepisy rozporządzenia nie różnicują w sposób niekonstytucyjny strażaków w porównaniu z funkcjonariuszami Policji, Straży Granicznej i Służby Więziennej, w zakresie obowiązującego ich czasu pracy. Nie można zasadnie twierdzić, iż wszystkie wymienione formacje mundurowe charakteryzują się w równym stopniu cechą istotną (relewantną), która wymaga jednakowego traktowania przez prawo, w tym również w zakresie czasu i rozkładu czasu służby. Nie można zatem twierdzić, że zakwestionowane przepisy naruszają zasadę równości.

Odnośnie wymiaru czasu wolnego za pozostawanie strażaków w jednostce organizacyjnej przez 24 godziny, w warunkach określonych w § 3 ust. 4 rozporządzenia, czas wolny nie rekompensuje w pełni godzin dyżuru, co czyni go sprzecznym z art. 144 § 2 kp. Ponadto przepis § 3 ust. 4 rozporządzenia jest sprzeczny z zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, ponieważ w sposób nieuzasadniony różnicuje strażaków w zakresie należnego im czasu wolnego po 24 godzinnej służbie, w zależności czy była to służba w systemie zmianowym, czy też w codziennym.

4. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swoim stanowisku stwierdził, iż zgodnie z obowiązującym stanem prawnym merytoryczny zarzut wnioskodawcy stał się bezprzedmiotowy wobec utraty mocy obowiązującej Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r., a w szczególności art. 67 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. 1976 r. Nr 7 poz. 36 ze zm.) utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 powołanej Ustawy Konstytucyjnej.

Zdaniem Ministra również wobec przepisów „nowej” Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r. Nr 78 poz. 483) zarzuty wnioskodawcy są bezprzedmiotowe wobec istnienia art. 31 ust. 3 Konstytucji. W tej sytuacji upadł zarzut naruszenia zasady prawa do wypoczynku i ośmiogodzinnego dnia pracy.

Ponadto Minister wyraził pogląd, iż na konstytucyjne prawo do wypoczynku składa się nie tylko ośmiogodzinny dzień pracy, ale i inne elementy, w tym urlopy i dni wolne od pracy, co w sposób podobny określone jest w art. 7 lit. c Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych. Artykuł 35 ust. 1 ustawy normuje uzależnienie czasu pełnienia służby strażaka od wymiaru jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Jest to, zdaniem Ministra, przepis zbieżny z art. 14 kodeksu pracy.

Ocena przepisów wykonawczych do ustawy, regulujących rozkład czasu służby strażaków musi się odbywać z uwzględnieniem działu VI kodeksu pracy, aczkolwiek nie można go stosować wprost z tej racji, że nie w pełni pojęcie czasu służby pokrywa się z pojęciem czasu pracy. Do celów interpretacyjnych należy jednak mieć na uwadze także art. 142 kp (pogotowie do pracy) i art. 144 kp (czas dyżuru).

Biorąc pod uwagę system rekompensat, nie sposób przyznać dyskryminującego charakteru służby zmianowej w stosunku do codziennej, czy służby innych funkcjonariuszy służb publicznych. Z tego samego powodu nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia prawa do wypoczynku.

Zdaniem Ministra w zaskarżonym rozporządzeniu przewidziano rozkład czasu służby wynikający z zadań Państwowej Straży Pożarnej jako formacji oraz zadań strażaków pełniących służbę na różnych stanowiskach. Zróżnicowanie tego rozkładu jest oczywiste z uwagi na odmienność zadań strażaka - ratownika i strażaka - urzędnika. Żaden z rozkładów nie wykracza jednak poza zakres upoważnienia ustawowego, gdyż nie ustanawia norm pracy i uwzględnia prawo do wypoczynku.

II

Na rozprawie uczestnicy postępowania podtrzymali sformułowane w pisemnych wnioskach zarzuty i argumenty, a ponadto:

- przedstawiciel Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, na pytanie Trybunału Konstytucyjnego, przyznał, że ze względu na treść art. 66 ust. 2 Konstytucji RP będzie konieczna nowelizacja ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, a zwłaszcza jej art. 35 i jak sądzi, prace w tym zakresie zostaną podjęte po rozprawie w tej sprawie,

- przedstawiciele wnioskodawcy uzupełnili wniosek przez wskazanie, iż obecnie podstawę kontroli konstytucyjności kwestionowanych przepisów stanowią art. 2 i 32 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.

III

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

1. Zagadnienie konstytucyjności regulacji prawnych dotyczących rozkładu czasu służby strażaków było już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W 1996 r. Niezależny Samorządny Związek Zawodowy „Solidarność” - Krajowa Sekcja Pożarnictwa w Rybniku wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie zgodności § 2 ust. 2 i 3 zarządzenia Nr 2 Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 24 czerwca 1992 r. w sprawie określenia rozkładu czasu służby strażaków (Dz. Urz. PSP 1992 r. Nr 1-2 poz. 2) z art. 1, art. 67 ust. 1, art. 69 ust. 2 i art. 81 ust. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. 1992 r. Nr 84 poz. 426 ze zm.). Postępowanie w tej sprawie zostało jednak umorzone na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. 1991 r. Nr 109 poz. 470 ze zm.), z uwagi na utratę mocy obowiązującej zaskarżonego zarządzenia. 21 lipca 1997 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie w sprawie rozkładu czasu służby strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 1997 r. Nr 82 poz. 530), w którym uchylił (§ 7) kwestionowane przez wnioskodawcę zarządzenie nr 2 Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej (postanowienie TK z dnia 12 sierpnia 1997 r. U. 8/96 OTK ZU 1997/3-4 poz. 42). Ten nowy akt wszedł w życie z dniem ogłoszenia (24 lipca 1997 r.) i od tego dnia kwestia czasu pracy strażaków jest w nim normowana. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny zauważył, że postanowienie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 nie stanowi przeszkody do ewentualnego badania konstytucyjności i legalności nowego aktu normatywnego, o ile uprawniony podmiot złoży do Trybunału wymagany prawem wniosek.

Rozpatrywany obecnie wniosek dotyczy wskazanych w nim postanowień tego właśnie rozporządzenia, odpowiadających w zasadzie co do treści zaskarżonym poprzednio przepisom zarządzenia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej.

[lang]

2. Przystępując do rozpatrzenia wniosku Krajowej Sekcji Pożarnictwa po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Trybunał Konstytucyjny musiał rozstrzygnąć, czy wskazane we wniosku wzorce (kryteria) konstytucyjności ustrojodawca pozostawił bez zmian, utrzymał, lecz w zmienionej postaci, lub w ogóle pominął. Uznając, że zmiany ustrojowe wprowadzone przez Konstytucję RP mają w istocie - niezależnie od ich skali - charakter ewolucyjny, należy przyjąć, że w przypadku gdy brzmienie poszczególnych przepisów konstytucji, z których wyprowadza się odpowiednie wzorce (kryteria) konstytucyjności, pokrywa się w zasadzie z brzmieniem uchylonych przepisów konstytucyjnych, a ich kontekst systemowy i funkcjonalny nie uległ istotnym zmianom, nowe przepisy zachowują swoje dotychczasowe znaczenie. Oparte na tych przepisach wzorce (kryteria) konstytucyjności pozostają więc bez zmian. Jeżeli natomiast przepisom takim nadano zmienione lub całkowicie nowe brzmienie, to zgodność opartych na nich wzorców (kryteriów) konstytucyjności z wzorcami opartymi na przepisach konstytucyjnych obowiązujących poprzednio powinna być przedmiotem odrębnej i wnikliwej oceny Trybunału Konstytucyjnego dokonywanej zawsze w kontekście konkretnej sprawy.

W rozpatrywanej sprawie zakwestionowana została zgodność § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 lipca 1997 r. w sprawie rozkładu czasu służby strażaków Państwowej Straży Pożarnej z art. 1, art. 67 ust. 1 i 2 oraz art. 69 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych, które na mocy art. 77 małej konstytucji obowiązywały do dnia wejścia w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.

Jeżeli chodzi o art. 1 dotychczasowych przepisów konstytucyjnych („Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”), to został on powtórzony w obecnie obowiązującej Konstytucji RP w tym samym brzmieniu jako jej art. 2. W związku z tym wzorzec kontroli konstytucyjności pozostaje bez zmian.

Podobnie ma się rzecz z wzorcem konstytucyjności wyprowadzanym dotychczas z art. 67 ust. 2 („Obywatele Rzeczypospolitej Polskiej mają równe prawa bez względu na płeć, urodzenie, wykształcenie, zawód, narodowość, rasę, wyznanie oraz pochodzenie i położenie społeczne”). Co prawda przepis ten w Konstytucji RP nie został dokładnie powtórzony, jednakże zawarty w nim wzorzec konstytucyjności odnajdujemy w art. 32, który stanowi, że: „1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny”.

Inaczej wygląda sprawa kryteriów konstytucyjności zawartych w art. 67 ust. 1 oraz art. 69 ust. 1 i 2 dotychczasowych przepisów konstytucyjnych, do których również odwołuje się wnioskodawca. W Konstytucji RP nie znajdujemy bowiem przepisów, które przynajmniej swą treścią, jeżeli już nie brzmieniem, nawiązywałyby do art. 67 ust. 1 („Rzeczpospolita Polska umacnia i rozszerza prawa i wolności obywateli”). Należy więc stwierdzić, że zawarty w tym przepisie wzorzec konstytucyjności przestał obowiązywać. Również powołany we wniosku art. 69 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych („1. Obywatele Rzeczypospolitej Polskiej mają prawo do wypoczynku. 2. Prawo do wypoczynku zapewnia pracownikom: ustawowe skrócenie czasu pracy przez urzeczywistnienie ośmiogodzinnego dnia pracy oraz krótszego czasu pracy w przypadkach przewidzianych ustawami, ustawowo określone dni wolne od pracy, coroczne płatne urlopy”.) nie znalazł pełnego odbicia w obecnej Konstytucji RP. Do kwestii tej nawiązuje bowiem art. 66 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że: „Pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów; maksymalne normy czasu pracy określa ustawa”. W przepisie tym ustrojodawca nie formułuje wprost prawa do wypoczynku. Potwierdza jedynie prawo pracownika do dni wolnych i płatnych urlopów. Natomiast regulację maksymalnych norm czasu pracy odsyła do ustawy.

W związku z powyższym należy przyjąć, że w świetle obecnie obowiązujących wzorców konstytucyjności zarzuty podniesione we wniosku dotyczą zgodności § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 i 4 rozporządzenia z art. 2, art. 32 i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące zgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji, to zarówno ich treść, jak i uzasadnienie zachowują w całej rozciągłości znaczenie nadane im we wniosku. Natomiast zarzut niezgodności z art. 66 ust. 2 Konstytucji można odnieść jedynie do § 2 ust. 1 rozporządzenia i sprowadzić do pytania, czy postanowienia zakwestionowanego przepisu prowadzą do naruszenia maksymalnych norm czasu pracy.

3. Wnioskodawca, odwołując się do poprzednio obowiązującego wzorca konstytucyjności, zarzuca § 2 ust. 1 rozporządzenia stanowiącemu, że zmianowy rozkład czasu służby polega na pozostawaniu w jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej na zmiany liczące 24 godziny, po których przysługuje 48 godzin wolnych od służby, po dziewięciu zaś kolejnych faktycznie pełnionych służbach przysługują dodatkowe 24 godziny wolne zamiast dziesiątej służby, naruszenie prawa do wypoczynku zapewnianego m.in. przez urzeczywistnienie ośmiogodzinnego dnia pracy. Zdaniem skarżącego wydłużenie norm czasu pełnienia służby powoduje bowiem skrócenie czasu wolnego.

W świetle przedstawionego wyżej i aktualnie obowiązującego wzorca konstytucyjności zasadnicze znaczenie ma kwestia, czy ustanowienie w przepisach rozporządzenia zmianowego rozkładu czasu służby prowadzi do naruszenia maksymalnych norm czasu pracy, które zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji powinny być określone w ustawie. Odpowiedź w tej kwestii wymaga przede wszystkim wyjaśnienia, czy wspomniane maksymalne normy czasu pracy zostały w drodze ustawy określone. Właściwa w tym zakresie ustawa o Państwowej Straży Pożarnej stanowi tylko, że czas pełnienia służby strażaka jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku (art. 35 ust. 1), nie określa natomiast maksymalnych norm czasu pracy, ani też wyraźnie nie odsyła w tej sprawie do innych przepisów ustawowych. Jedynie rozkład czasu służby określa w drodze rozporządzenia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (art. 35 ust. 2).

Na tym tle powstaje pytanie, czy brak określenia we wspomnianej ustawie o Państwowej Straży Pożarnej maksymalnych norm czasu pracy, dopuszcza możliwość odpowiedniego stosowania innych ustawowych przepisów, a w szczególności postanowień prawa pracy.

Wyjaśnienie tej kwestii ma złożony charakter, bowiem kwestia charakteru stosunków prawnych zachodzących w trakcie zawodowego pełnienia służby przez różnego rodzaju funkcjonariuszy, w tym przez strażaków, i - co za tym idzie - reżimu prawnego, jakiemu stosunki te podlegają, nie została jednoznacznie rozstrzygnięta ani w obowiązujących kolejno przepisach prawnych, ani przez doktrynę prawa (por. T. Zieliński, Stosunek pracy i stosunek służbowy w administracji państwowej, Pracownicy administracji w PRL, red. J. Łętowski, Ossolineum 1986 r., str. 87-155). W tej ostatniej publikacji zdaje się przeważać pogląd, wspierany niekiedy także przez orzecznictwo Sądu Najwyższego (por. postanowienie SN z dnia 9 kwietnia 1992 r. III ARN 17/92 OSP 1993/2 poz. 44) i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 1991 r. II SA 35/91 OSP 1992/1 poz. 25), że stosunki w tzw. służbach zmilitaryzowanych, w których występuje dyspozycyjność funkcjonariusza, polegająca na podporządkowaniu osoby pełniącej służbę władzy służbowej co do rodzaju pracy, pory jej świadczenia itd., nie mieszczą się w pojęciu stosunków pracy. Powszechnie uważa się, że charakter taki ma służba w wojsku, policji i Urzędzie Ochrony Państwa, Służbie Granicznej i w Służbie Więziennej. Do tego - powszechnie przyjętego w doktrynie prawa pracy oraz prawa administracyjnego - stanowiska, że stosunki służbowe służb zmilitaryzowanych czy mundurowych, nie są stosunkami pracy w rozumieniu prawa pracy, są natomiast stosunkami prawnymi o charakterze administracyjno-prawnym, odwołał się Trybunał Konstytucyjny w swym orzeczeniu z dnia 9 czerwca 1997 r. K. 24/96 OTK ZU 1997/2 poz. 20). Stosunki służbowe w tych formacjach są regulowane w zasadzie przepisami odrębnymi należącymi do prawa administracyjnego. W sprawach nie unormowanych tymi przepisami stosuje się posiłkowo przepisy prawa pracy, jednakże na podstawie specjalnych odesłań, a nie na podstawie art. 5 kodeksu pracy, który stanowi, że „jeżeli stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne, stosuje się przepisy kodeksu w zakresie nie uregulowanym tymi przepisami”. Uważa się, że funkcjonariusze, zatrudnieni w wymienionych wyżej formacjach, nie są „pracownikami szczególnej kategorii” w rozumieniu art. 5 kodeksu pracy, a stosunki służbowe, w jakich pozostają, nie mieszczą się w pojęciu stosunku pracy (L. Florek, T. Zieliński: Prawo pracy, Warszawa 1997 r., str. 37-38). Analogiczny pogląd wypowiadany jest - choć już nie tak stanowczo i powszechnie - w kwestii statusu prawnego kiedyś funkcjonariuszy pożarnictwa, a obecnie strażaków (por. opinia Z. Masternaka przedstawiona przez wnioskodawcę).

Przedstawiając poglądy doktryny wspomnieć także trzeba, że kwestia charakteru stosunków prawnych, w jakich strażacy pozostają w trakcie wykonywania swych obowiązków, od początku budziła wątpliwości oraz była przedmiotem licznych sporów i dyskusji (por. T. Zieliński, Prawo pracy. Zarys systemu. Część I. Ogólna, Warszawa-Kraków 1986 r., str. 240). Wysuwany był przy tym postulat, iż „stosunki służbowe powinny znaleźć się w przyszłości w orbicie prawa pracy na równi ze stosunkami pracy w administracji, do których w zakresie nie uregulowanym przepisami szczególnymi stosuje się obecnie - z mocy art. 5 kp - przepisy kodeksu pracy” (por. T. Zieliński, Stosunek pracy i stosunek służbowy w administracji państwowej, Pracownicy administracji w PRL, red. J. Łętowski, Ossolineum 1986 r., str. 150).

4. Rozpatrując zarzuty podniesione przez wnioskodawcę Trybunał Konstytucyjny wyszedł przede wszystkim z podstawowych dla kontroli konstytucyjności założeń, a mianowicie domniemania konstytucyjności ustaw i racjonalności działania ustawodawcy oraz związanego z tym ostatnim postulatu zupełności systemu prawnego. Jeżeli więc Konstytucja nakazuje określenie maksymalnych norm czasu pracy w ustawie, natomiast właściwa dla danych stosunków prawnych ustawa, w tym wypadku ustawa o Państwowej Straży Pożarnej, nie zawiera takiej regulacji, to może zrodzić się wątpliwość, czy nie występuje tu luka prawna etyczna. W takim jednak wypadku w doktrynie przyjmuje się możliwość usunięcia luki w drodze analogii. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że mimo odrębności stosunku administracyjnego, przy braku określenia w ustawie o Straży Pożarnej maksymalnych norm czasu pracy, wątpliwość w tym zakresie można wyjaśnić w drodze analogii przez odwołanie się do odpowiednich przepisów kodeksu pracy, te zawierają bowiem określenie takich norm. Odpowiednie zastosowanie tych przepisów do strażaków znajduje swoje oparcie w domniemaniu konstytucyjności ustaw i racjonalności działania ustawodawcy oraz zupełności systemu prawnego. Zauważyć należy, że w doktrynie dopuszcza się w stosunkach służbowych stosowanie przepisów prawa pracy nie na podstawie art. 5 kp, a „jedynie per analogiam” (por. T. Zieliński, Stosunek pracy i stosunek służbowy w administracji państwowej, Pracownicy administracji w PRL, red. J. Łętowski, Ossolineum 1986 r., str. 140-141). Skoro więc art. 35 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie określa maksymalnych norm czasu pracy strażaków, a zgodnie z Konstytucją nie może tego czynić rozporządzenie, należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy dotyczące wymiaru czasu pracy zawarte w dziale VI kodeksu pracy. Odnosi się to zwłaszcza do art. 129 kp, zgodnie z którym czas pracy nie może przekraczać 8 godzin na dobę i przeciętnie 42 godzin na tydzień w przyjętym okresie rozliczeniowym, nie przekraczającym trzech miesięcy.

Przyjęcie, że w zakresie nie uregulowanym ustawą do służby strażaków mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu pracy, sprowadza problem podniesiony przez wnioskodawców do odpowiedzi na pytanie, czy określony w § 2 ust. 1 rozporządzenia rozkład czasu służby strażaków narusza ustawowo określone maksymalne normy czasu pracy, czyli - zgodnie z przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny interpretacją - normy określone w odpowiednich przepisach kodeksu pracy. Pozytywna albo negatywna odpowiedź na to pytanie uzależniona jest od rozstrzygnięcia, czy 24 godziny czasu służby strażaków, o których mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia, równoznaczne są z 24 godzinami czasu pracy w rozumienia art. 128 kp, który stanowi, że „czasem pracy jest czas, w którym pracownik pozostaje w dyspozycji pracodawcy w zakładzie pracy lub w innym miejscu wyznaczonym do wykonywania pracy”. Rozstrzygnięcie tego, istotnego dla oceny konstytucyjności kwestionowanego przepisu, zagadnienia musi uwzględniać zarówno odpowiednie regulacje kodeksu pracy, samego rozporządzenia, jak i specyfikę służby strażaka, charakteryzującą się dyspozycyjnością.

Jeżeli chodzi o kodeks pracy, to przewidziano w nim sytuacje, określane mianem dyżurów, w których pracownik pozostaje w dyspozycji pracodawcy, a które nie są zaliczane do czasu pracy. Chodzi tu o art. 144 § 1, który stanowi, że czas dyżuru pełnionego przez pracownika poza normalnymi godzinami pracy w zakładzie lub innym miejscu wyznaczonym przez pracodawcę nie wlicza się do czasu pracy, jeżeli podczas dyżuru pracownik nie wykonywał pracy.

Z kolei rozporządzenie zawiera postanowienia, z których wynika, że w ramach zmiany okresy po 8 godzin przeznacza się odpowiednio na: wykonywanie zadań służbowych, odpoczynek i czuwanie (§ 2 ust. 4). Co więcej odpoczynek i czuwanie mogą zostać przerwane jedynie akcją ratowniczą, alarmem ćwiczebnym lub potrzebą utrzymania podwyższonej gotowości operacyjnej (§ 2 ust. 5).

W świetle powyższych regulacji należy przyjąć, że pozostawanie w jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej na zmianach liczących 24 godziny nie jest równoznaczne z czasem pracy w tym wymiarze. Czas służby ponad pierwsze 8 godzin jest niewątpliwie równoznaczny z czasem dyżuru w rozumieniu art. 144 § 1 kp.

Tak obliczany czas pracy strażaków nie przekracza maksymalnych norm czasu pracy określonych we wspomnianym już art. 128 kp. Zakwestionowany przez wnioskodawcę przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia nie może być dlatego uznany za niezgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

[lang]

5. Wnioskodawca zarzuca ponadto postanowieniom rozporządzenia, że przez wprowadzenie dwóch różnych rozkładów czasu służby strażaków, zmianowego i codziennego naruszyły zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 1 przepisów konstytucyjnych) i zasadę równości wobec prawa (art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych).

Wnioskodawca uważa, że wprowadzenie obligatoryjnej normy czasu pełnienia służby przez strażaków systemu zmianowego w wymiarze 24 godzin, przy fakultatywnym wyznaczaniu strażaka systemu codziennego do pozostawania w jednostce organizacyjnej przez 24 godziny, w istotny sposób różnicuje czas pełnienia służby pomiędzy strażakami obu systemów i przy zachowaniu takiego samego uposażenia zasadniczego narusza, wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych, zasadę sprawiedliwości społecznej, która nakazuje równe traktowanie podmiotów prawa w wypadkach równej ich sytuacji prawnej. Tak rozumiane naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej wnioskodawca łączy z naruszeniem zasady równości, twierdzi bowiem, że „zróżnicowanie rozkładu czasu służby na niekorzyść strażaków systemu zmianowego bez zróżnicowania wysokości wynagrodzenia pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 67 ust. 2 cytowanych wyżej przepisów konstytucyjnych”. Przy czym wnioskodawca utrzymuje, że kwestionowana treść rozporządzenia narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa nie tylko pomiędzy funkcjonariuszami w strukturze Państwowej Straży Pożarnej, lecz także pomiędzy tymi funkcjonariuszami, a funkcjonariuszami innych formacji wchodzących w skład Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, a także Ministerstwa Sprawiedliwości (funkcjonariusze Służby Więziennej). Odpowiednie przepisy prawne określają bowiem dla tych grup zawodowych 40 godzinny wymiar czasu służby tygodniowo, pomimo że obowiązujące w tych grupach pragmatyki służbowe w sposób identyczny jak w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej stanowią, iż czas służby funkcjonariuszy tych formacji określony jest wymiarem ich obowiązków. Tymczasem jedną z podstawowych cech wspólnych Państwowej Straży Pożarnej i wszystkich powołanych formacji mundurowych jest pełnienie służby i wykonywanie określonych przepisami prawa zadań na rzecz ochrony życia i zdrowia obywateli oraz ochrony mienia, a także porządku publicznego.

Wskazane we wniosku kryteria (wzorce) konstytucyjności, zasada sprawiedliwości i zasada równości, o czym była już mowa w pkt. 2, zostały zachowane w Konstytucji Rzeczypospolitej z 2 kwietnia 1997 r. Zawarta w art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. 1992 r. Nr 84 poz. 426; Dz. U. 1995 r. Nr 38 poz. 184; Dz. U. 1995 r. Nr 150 poz. 729; Dz. U. 1996 r. Nr 106 poz. 488) zasada sprawiedliwości społecznej została recypowana w art. 2 Konstytucji, natomiast zasada równości wobec prawa, wyrażona dotychczas w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych została co do istoty przejęta w art. 32 Konstytucji. Biorąc pod uwagę te wzorce konstytucyjne, uznać należy, że zarówno doktrynalna, jak i orzecznicza wykładnia obu tych zasad zachowuje w pełni swą aktualność na gruncie Konstytucji RP. W związku z tym przypomnieć trzeba, że w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zasada równości polega na tym, że „wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących”. Podstawowe, ale nie wyłączne cechy ze względu na istnienie których nie wolno różnicować obywateli pod względem prawnym wymieniał nie obowiązujący już art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych (orzeczenie z dnia 9 marca 1988 r. U. 7/87 OTK 1988 poz. 1, tak samo i orzeczenia późniejsze). Obecny art. 32 ust. 2 Konstytucji stanowi wprost, że „nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny”.

Oceniając zakwestionowane we wniosku zróżnicowanie strażaków na takich, którzy odbywają służbę według zmianowego i takich, którzy odbywają ją według codziennego rozkładu czasu służby, a także zróżnicowanie sytuacji strażaków w porównaniu z sytuacją innych funkcjonariuszy z punktu widzenia zasady równości należy ustalić, czy zachodzi podobieństwo, po pierwsze, między strażakami wykonującymi ten zawód według dwóch różnych rozkładów czasu służby, po drugie, między strażakami jako grupą zawodową i innymi funkcjonariuszami. Należy więc ustalić, czy możliwe jest wskazanie istnienia wspólnej istotnej cechy faktycznej lub prawnej uzasadniającej ich równe traktowanie (orzeczenie z dnia 28 listopada 1995 r. K. 17/95 OTK 1995/3 poz. 18). Ustalenie takie musi być dokonane w oparciu o cel i ogólną treść przepisów, w których zawarte są kontrolowane normy, często będzie więc miało relatywny charakter. Nie oznacza też obowiązku ustawodawcy identycznego traktowania w prawie każdego z tych adresatów i w każdej sytuacji (orzeczenie z dnia 18 marca 1997 r. K. 15/96 OTK ZU 1997/1 poz. . Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy charakteryzują się wspólną cechą istotną, to mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości, nie zawsze jest to jednak równoznaczne z istnieniem dyskryminacji lub uprzywilejowania. Konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano owego zróżnicowania. „Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał również związek zasady równości z zasadą sprawiedliwości, dopuszczając zróżnicowanie w prawie, o ile jest ono usprawiedliwione” (K. 17/95 op. cit. str. 183 i cytowane orzeczenia wcześniejsze).

Przystępując do rozważenia zarzutów wnioskodawcy Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Argumenty te muszą:

- po pierwsze, mieć charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy, wprowadzone zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium (orzeczenie z dnia 12 grudnia 1994 r. K. 3/94 OTK 1994/2 poz. 42).

- po drugie, mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych.

- po trzecie, pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (np. orzeczenie z dnia 23 października 1995 r. K. 4/95 OTK 1995/II poz. 31, OTK ZU 1995/2 poz. 11). Jak już wspomniano, jedną z takich zasad konstytucyjnych jest zasada sprawiedliwości społecznej (dawniej art. 1 przepisów konstytucyjnych obecnie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej). Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych ma więc znacznie większe szanse uznania za zgodne z Konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację (uprzywilejowanie), jeżeli nie znajduje podtrzymania w zasadzie sprawiedliwości społecznej. W tym właśnie sensie zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej w znacznym stopniu nakładają się na siebie (orzeczenie z dnia 3 września 1996 r. K. 10/96 OTK ZU 1996/4 poz. 33).

Oceniając konstytucyjność zróżnicowania rozkładu czasu służby strażaków należy pamiętać, że nie wynika ono jedynie z odpowiednich postanowień rozporządzenia, ale znajduje oparcie również w przepisie art. 35 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, który zezwala nie tylko na różny rozkład czasu służby strażaków w porównaniu z innymi pracownikami, ale także na różny jego rozkład wśród strażaków. Przepis ten stanowi bowiem, że „czas pełnienia służby strażaka jest określony wymiarem jego obowiązków...”.

Za zgodne z Konstytucją należy uznać zastosowane kryterium zróżnicowania rozkładu czasu służby pomiędzy strażakami na zmianowy i codzienny. Kryterium to ma charakter złożony podmiotowo-przedmiotowy. Obowiązujący strażaka rodzaj rozkładu czasu służby zależy z jednej strony od rodzaju jednostki organizacyjnej, w której strażak pełni służbę, zaś z drugiej strony od charakteru stanowiska jakie zajmuje on w tej jednostce. I tak zmianowy rozkład czasu służby obowiązuje przede wszystkim strażaków pełniących służbę w jednostkach ratowniczo-gaśniczych, jednak z wyłączeniem dowódców i ich zastępców oraz strażaków pełniących służbę na stanowiskach nie związanych z bezpośrednim organizowaniem i prowadzeniem akcji ratowniczych. Rozkład ten obowiązuje także strażaków pełniących służbę w pozostałych jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej, jeżeli zajmują oni stanowiska związane z bezpośrednim organizowaniem i prowadzeniem akcji ratowniczych, z zapewnieniem bieżącego dozoru, oraz z wykonywaniem innych zadań wymagających ciągłości służby. Pozostałych strażaków obowiązuje codzienny rozkład czasu służby (§ 1 ust. 2 rozporządzenia). Zastosowane kryterium zróżnicowania strażaków znajduje więc oparcie w istotnych różnicach jakie występują między zadaniami realizowanymi przez różne jednostki organizacyjne, w których strażacy mogą pełnić służbę, lub w odmiennym charakterze stanowisk, jakie mogą oni zajmować w tych jednostkach. Tym samym, wbrew temu co twierdzi wnioskodawca, przepisy § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia nie mają charakteru dyskryminującego strażaków pełniących służbę w zmianowym rozkładzie czasu i nie naruszają zasady równości wobec prawa, ani też zasady sprawiedliwości społecznej.

Nie można też twierdzić, że zakwestionowane przepisy rozporządzenia różnicują w sposób naruszający konstytucyjną zasadę równości wobec prawa strażaków w porównaniu z funkcjonariuszami Policji, Straży Granicznej i Służby Więziennej, w zakresie obowiązującego ich czasu pracy. Mimo pewnych podobieństw wymienione służby charakteryzuje różnorodność zadań, która prowadzi do różnego stopnia podporządkowania i dyspozycyjności funkcjonariuszy tych formacji, do przyjęcia innych sposobów realizacji tych zadań i w konsekwencji do odmiennego ukształtowania pod wieloma względami ich pragmatyk służbowych, w tym także w zakresie wymiaru i rozkładu czasu służby. A więc i z tego powodu nie można uznać kwestionowanych przepisów za sprzeczne z zasadą równości.

6. Inaczej przedstawia się sprawa zgodności § 3 ust. 4 rozporządzenia z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten dopuszcza możliwość wyznaczenia strażaka pełniącego służbę w codziennym rozkładzie czasu do pozostawania w jednostce organizacyjnej w wymiarze 24 godzin, po których udziela się czasu wolnego w wymiarze 1 dnia roboczego. Sytuacja takiego strażaka niczym nie różni się od sytuacji strażaka pełniącego służbę w zmianowym rozkładzie czasu. Jeden i drugi pozostaje w jednostce organizacyjnej przez 24 godziny. Istotne zróżnicowanie między nimi polega na tym, że strażakowi zmianowemu po 24 godzinach służby przysługuje 48 godzin wolnych od służby, a strażak służący w systemie codziennym wyznaczony do pozostawania w jednostce przez 24 godziny otrzymuje czas wolny w wymiarze tylko 1 dnia roboczego. Przepis ten jest sprzeczny z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, ponieważ w sposób niczym nie usprawiedliwiony różnicuje strażaków w zakresie udzielanego im czasu wolnego po 24 godzinnej służbie. Zróżnicowanie to nie ma charakteru racjonalnie uzasadnionego, ponieważ zależy jedynie od tego, czy służbę w wymiarze 24 godzin pełnili strażacy zmianowego czy codziennego rozkładu czasu służby. O ile bowiem usprawiedliwione jest zróżnicowanie rozkładów czasu służby strażaków w zależności od ciążących na nich obowiązków i faktycznie wykonywanych zadań, o tyle nieuzasadnione jest różnicowanie należnego im czasu wolnego za ten sam czas służby.

Wobec stwierdzenia niekonstytucyjności jedynie wtórny charakter przypisać można postawionemu przez Prokuratora Generalnego zarzutowi, że § 3 ust. 4 rozporządzenia jest również niezgodny z art. 144 § 2 kodeksu pracy, stanowiącym, że za czas dyżuru przysługuje czas wolny od pracy w wymiarze odpowiadającym długości dyżuru.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

[lang]

Studiując orzecznictwo sądów administracyjnych natknąłem się na bardzo ciekawe orzeczenie, które być może kiedyś komuś pomoże:

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 24 sierpnia 2005 r.
OSK 1905/2004

Przewodniczący: Sędzia NSA M. Jaśkowska.

Sędziowie NSA: B. Gorczycka-Muszyńska (sprawozdawca), T. Zbrojewski.

Protokolant: U. Radziuk.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Adama N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 maja 2004 r. (...) w sprawie ze skargi Adama N. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 10 lipca 2002 r. Nr (...) w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego,

postanawia odrzucić skargę kasacyjną.


Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 26 maja 2004 r. oddalił skargę Adama N. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 10 lipca 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia 30 kwietnia 2002 r. stwierdzającą, że Adam N. utracił z dniem 1 września 1999 r. uprawnienia do dalszego otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że na podstawie decyzji z dnia 13 czerwca 1996 r. Komendanta Ś. Oddziału Straży Granicznej Adam N. otrzymywał od dnia 17 kwietnia 1996 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Dodatek taki przyznany został Adamowi N. na podstawie art. 96 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. 1990 r. Nr 78 poz. 462 ze zm.). Zgodnie z art. 92 ust. 3 pow. ustawy miejscowością pobliską jest miejscowość, do której czas dojazdu w obie strony środkami publicznymi transportu zbiorowego zgodnie z rozkładem jazdy łącznie w przesiadkami lub środkami transportu straży granicznej nie przekracza łącznie dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonego najbliżej miejsca pełnienia służby - bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której funkcjonariusz dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. W okresie, którego dotyczyła decyzja uprawniająca do otrzymywania równoważnika pieniężnego - Adam N., funkcjonariusz Straży Granicznej zamieszkiwał w Z. w lokalu, do którego tytuł prawny posiada jego żona, zaś służbę pełnił w P. Do dnia 1 września 1999 r. czas jego dojazdu do miejsca pełnienia służby przekraczał 2 godziny. Sytuacja ta uległa zmianie z dniem 1 września 1999 r. Wskutek uruchomienia przez Międzygminny Związek Komunikacji Pasażerskiej linii autobusowej relacji T.G. - P. - L., która umożliwiała przejazd między miejscowościami Z. i P. w czasie poniżej dwóch godzin w obie strony - miejscowości te stały się „pobliskie”.

W tym stanie rzeczy Adam N. przestał spełniać warunki niezbędne do otrzymywania równoważnika pieniężnego, co uzasadniało wydanie decyzji o utracie tych uprawnień. Zarówno bowiem przepisy obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, będącej przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie (...) przewidywały zasadę, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego otrzymania, do daty, w której nastąpiła utrata tych uprawnień.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Adam N. reprezentowany przez adwokata Grzegorza K.

W skardze jako podstawy kasacji wskazano naruszenie art. 96 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. 1990 r. Nr 78 poz. 462 ze zm.) przez błędną jego wykładnię, oraz § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. 2002 r. Nr 118 poz. 1014 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie ustosunkowano się do przytoczonych podstaw kasacji, przytaczając jedynie treść przepisów, których naruszenie zarzucono. Autor skargi zawarł natomiast w uzasadnieniu własne oceny dotyczące terminu, od którego organ administracji powinien orzec utratę uprawnień skarżącego do pobierania równoważnika pieniężnego. Zdaniem autora skargi skoro sąd administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2002 r. (...) uchylającym decyzje poprzednio wydane w omawianej sprawie stwierdził, że decyzje w przedmiocie równoważnika pieniężnego dotyczące zarówno przyznania, jak i orzekające o utracie uprawnienia do jego pobierania mają charakter konstytutywny, to organy administracji błędnie orzekły, że utrata uprawnień Adama N. do otrzymywania tego równoważnika nastąpiła z dniem 1 września 199 r. Zdaniem autora skargi stanowisko wyrażone w skarżonych decyzjach jest niezgodne z wolą ustawodawcy, który nie wiązał skutku prawnego w postaci utraty uprawnień do równoważnika pieniężnego z datą zmiany stanu faktycznego (w sprawie niniejszej datą taką jest powstanie nowych połączeń komunikacyjnych umożliwiających przejazd z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby w czasie krótszym niż 2 godziny), a przyjął rozwiązanie, że zmiana tego stanu faktycznego uprawnia dopiero organ administracji do wydania decyzji konstytutywnej, pozbawiającej ex nunc uprawnienia posiadanego przez stronę dotychczas. Nadto autor skargi powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2002 r. I SA 3378/2001, w którym Sąd wyraził pogląd, że funkcjonariusza nie można pozbawiać ochrony prawnej domagając się, aby korzystał z połączeń wprawdzie najkrótszych, jeżeli chodzi o czas samego przejazdu, lecz nie bezpośrednich, które powodują wcześniejsze niż konieczne, przybycie do miejsca pełnienia służby, lub późniejszy z niej wyjazd i nie są powiązane z rozkładem kursów komunikacji miejscowej uzupełniającej przejazd. Zdaniem autora skargi pogląd ten można przez analogię zastosować do sytuacji Adama N., który musiał korzystać z komunikacji miejskiej aby dojechać do przystanku autobusu relacji T.G. - P. Uwzględnienie zaś czasu tego dojazdu w obliczaniu czasu przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby powodowałoby, że na dojazd do miejsca pełnienia służby Adam N. potrzebowałby więcej niż 2 godzin.

Z tych przyczyn autor skargi wniósł o :

- uchylenie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Ś. Oddziału Straży Granicznej z dnia 30 kwietnia 2002 r. w całości,

- stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu,

- zasądzenie od Komendanta Głównego Straży Granicznej kosztów procesu według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie wskazując, że wydanie decyzji orzekającej ex nunc o utracie uprawnień powodowałoby stan niezgodny z obowiązującym prawem. Funkcjonariusz bowiem pobierałby nienależne świadczenie, które zgodnie z obowiązującymi przepisami pow. ustawy i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy - obowiązany był zwrócić. Prezentowany zaś w skardze pogląd, iż przy ocenie czasu dojazdu do miejsca pełnienia służby należy uwzględnić dojazd środkami komunikacji miejskiej do stacji (przystanku) autobusu jest oczywiście sprzeczny z art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej.

Na rozprawie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pełnomocnik skarżącego wniósł o odrzucenie skargi, jako nie odpowiadającej wymogom art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że charakter prawny skargi kasacyjnej różni się w sposób zasadniczy od skargi na ostateczną decyzję administracyjną wnoszonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jak i od funkcjonującej w postępowaniu sądowo-administracyjnym do dnia 31 grudnia 2003 r. rewizji nadzwyczajnej.

Ustawodawca, wprowadzając przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) postawił skardze kasacyjnej wysokie wymagania profesjonalne. Wśród tych wymagań najistotniejsze znaczenie ma przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia sądu I instancji z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Brak któregoś z tych istotnych elementów określonych jako elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej uniemożliwia rozpoznanie sprawy.

W świetle art. 183 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to związanie tego Sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim orzeczeń. Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc domniemywać, korygować czy uściślać zakresu zaskarżenia i jego kierunków. Tylko prawidłowe, zgodne z art. 176 pow. ustawy opracowanie skargi pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna nie spełniająca wymagań w tym zakresie podlega odrzuceniu na podstawie tej części art. 178 pow. ustawy, która odnosi się do skargi kasacyjnej „z innych przyczyn niedopuszczalnej”. Taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej. W skardze kasacyjnej Adama N. nie zawarto uzasadnienia wskazanych podstaw kasacji, określającego postać naruszenia powołanych przepisów i wyjaśnienia na czym to naruszenie polega. Autor skargi ograniczył się jedynie do przytoczenia treści tych przepisów. Nie zawarto też wniosków o uchylenie lub zmianę orzeczenia sądu I instancji z oznaczeniem zakresu tego żądania (wnioski podane w skardze dotyczą decyzji administracyjnych, a nie wyroku sądu).

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona podstawowych elementów konstrukcyjnych jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie pow. art. 178 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.


I krótki komentarz z mojej strony - oczywistym jest, że wyrok zaskarżony skargą kasacyjną odrzuconą powyższym postanowieniem nie odpowiada prawu. Gdyby skarga kasacyjna została sporządzona prawidłowo, z dużym prawdopodobieństwem zostałaby uwzględniona przez NSA, a sprawa trafiłaby do ponownego rozpatrzenia. Dlatego należy podkreślić konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej zgodnie z wymaganiami stawianymi przez uopsa. Nie ma co liczyć w tym względzie na staranność prawnika ją sporządzającego, gdyż oni też popełniają pomyłki. Należy samodzielnie zweryfikować poprawność skargi pod względem formalnym, gdyż jak widać na przykładzie powyższego postanowienia, skutki uchybień w tym zakresie są bardzo drastyczne dla skarżącego i praktycznie nieodwracalne.

[robard]

MIESZKANIóWKI CIąG DALSZY-  strażacy jednak nie odpuścili dochodząc swoich praw!

II SA/Wa 163/08 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
   2008-04-11   orzeczenie nieprawomocne

Data wpływu
   2008-01-30
Sąd
   Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
   Andrzej Kołodziej
Ewa Grochowska-Jung /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kube
Symbol z opisem
   6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
   Straż pożarna
Skarżony organ
   Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
   Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
   Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071 art. 19, art. 156 par. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Protokolant Łukasz Bazyluk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o utracie mocy decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


II SA/Wa 165/08 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
   2008-04-11   orzeczenie nieprawomocne

Data wpływu
   2008-01-30
Sąd
   Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
   Andrzej Kołodziej
Ewa Grochowska-Jung /przewodniczący/
Joanna Kube /sprawozdawca/
Symbol z opisem
   6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Skarżony organ
   Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
   Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Protokolant Łukasz Bazyluk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi W.D. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

II SA/Wa 164/08 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
   2008-03-13   orzeczenie nieprawomocne

Data wpływu
   2008-01-30
Sąd
   Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
   Andrzej Kołodziej /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk
Stanisław Marek Pietras
Symbol z opisem
   6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
   Straż pożarna
Skarżony organ
   Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
   Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
   Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071 art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępownaia administracyjnego - tekst jednolity

Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Asesor WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2008 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust 55 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 96, poz. 667 ze zm.) decyzję nr [...] Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] października 2003 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] czerwca 2003 r. P. R. wniósł o przyznanie mu kwatery tymczasowej. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w B. zawiadomieniem z dnia [...] października 2003 r. poinformował strażaka o zakwalifikowaniu go do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego położonego w S. przy ul. [...]. Raportem z dnia [...] października 2003 r. P. R. odmówił przyjęcia przedmiotowego lokalu z uwagi na brak środków finansowych na jego utrzymanie.
Ze względu na powyższe, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w B. wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] października 2003 r., wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz § 18 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 1998 r., Nr 4, poz. 13 ze zm.) w zw. z art. 78 oraz 74 ust. 1 i 3 cyt. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67), cofnął strażakowi uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz zobowiązał go do zwrotu pobranych należności od dnia [...] do [...] października 2003 r.
W dniu [...] kwietnia 2007 r. P. R. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej decyzji z dnia [...] października 2003 r. W uzasadnieniu swojego wniosku podniósł, że zaproponowana mu kwatera, której odmowa przyjęcia skutkowała utratą uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, nie spełniała wymogów lokalu mieszkalnego, a proponowanie jej wielu strażakom służyło pozbawieniu ich prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący wskazał dodatkowo, że nie został poinformowany o postępowaniu w sprawie pozbawienia go uprawnienia do równoważnika pieniężnego oraz, że w trakcie tego postępowania naruszono postanowienia zawarte w art. 7 i 8 k.p.a.
Podlaski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji. Powyższe orzeczenie organu pierwszej instancji zostało utrzymane w mocy decyzją nr [...] Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2007 r.
Organ wskazał, iż niezasadny jest zarzut strażaka dotyczący rażącego naruszenia prawa poprzez zaproponowanie mu kwatery tymczasowej, podczas gdy jako strażakowi mianowanemu na stałe, mógł mu być przydzielony jedynie lokal mieszkalny, a nie kwatera tymczasowa, bowiem żaden przepis nie ogranicza jego prawa do ubiegania się o przydział kwatery tymczasowej, a w przypadku przydzielenia mu takiej kwatery nie traci prawa do lokalu mieszkalnego, wynikającego z art. 74 cyt. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Dodatkowo organ nie dopatrzył się naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., które powodowałoby, że decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w B. była wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Powyższa decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej stała się przedmiotem skargi P. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił jej naruszenie art. 74 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, § 6 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu oraz art. 7 i 8 k.p.a.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przydzielony mu lokal był kwaterą tymczasową, a nie lokalem mieszkalnym, w związku z czym nie mógł mieć zastosowania w jego sprawie § 6 cyt. wyżej rozporządzenia z dnia 10 stycznia 1998 r., określający jako negatywną przesłankę przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego bezzasadną odmowę przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym strażakowi normom zaludnienia, z pełnym wyposażeniem. Dodatkowo skarżący podniósł, iż nie można mówić o bezzasadności odmowy przyjęcia przez niego lokalu w przypadku, gdy był on najpierw zmuszony do złożenia wniosku o przyznanie kwatery tymczasowej nie znając jej metrażu ani kosztów utrzymania, a następnie odmówił jego przyjęcia, gdyż opłaty za lokal przekraczały jego możliwości finansowe. Skarżący podkreślił również, iż przedmiotowy lokal był proponowany 50 strażakom, co miało na celu pozbawienie ich uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, co w oczywisty sposób naruszało słuszny interes obywateli.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne oraz prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.   Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Stosownie natomiast do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnianie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

Wskazać należy, iż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31).
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w B. decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] stwierdził, że utraciła moc decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. przyznająca skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego oraz zobowiązał skarżącego do zwrotu pobranych należności za brak lokalu mieszkalnego od [...] października 2003 r. do [...] października 2003 r. tj. 2 dni w kwocie [...] zł w terminie 7 dni od daty otrzymania decyzji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67), zgodnie z którym równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się strażakowi, jeżeli bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia, z pełnym wyposażeniem.
Z zestawienia treści § 6 pkt 5 cyt. rozporządzenia z pkt. 2 decyzji z dnia [...] października 2003 r. dotyczącym obowiązku zwrotu przez skarżącego pobranego równoważnika wynika, iż nie stanowi on podstawy prawnej do żądania zwrotu pobranego świadczenia. Podkreślenia wymaga również fakt, że § 11 ust. 1 cyt. rozporządzenia, który wskazuje sytuacje, gdy strażak ma obowiązek zwrotu równoważnika, także nie przewiduje obowiązku zwrotu pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w przypadku odmowy przyjęcia przez strażaka lokalu mieszkalnego, czy kwatery tymczasowej. Z powyższego wynika, że w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w B. w zakresie obowiązku zwrotu przez skarżącego pobranego równoważnika zostało wydane bez podstawy prawnej, zatem została spełniona przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi nie sposób się zgodzić z twierdzeniem, że skoro skarżącemu jako strażakowi mianowanemu w służbie stałej zaproponowano, na jego wniosek, kwaterę tymczasową, to odmowa jej przyjęcia tylko z tego powodu nie była bezzasadna. Co prawda w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej nie ma legalnej definicji "lokalu mieszkalnego", to jednak nawet gdyby przyjąć, iż organ dokonał niewłaściwej wykładni § 6 pkt 5 cyt. rozporządzenia to podkreślić należy, że nie stanowiłoby to wystarczającej podstawy do uznania decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Również fakt proponowania przedmiotowej kwatery innym strażakom nie może mieć w niniejszej sprawie znaczenia, a przez to nie narusza art. 7 i 8 k.p.a., bowiem każda sprawa jest rozpatrywana indywidualnie.
W związku z powyższym rozważenia wymaga fakt, czy decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w B. w zakresie obowiązku zwrotu przez skarżącego równoważnika pieniężnego została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną lub też, czy w ogóle istnieje podstawa prawna do wydania rozstrzygnięcia o tej treści. Po dokonaniu odpowiednich ustaleń w wyżej wskazanym zakresie organy administracji ponownie rozważą, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2003 r.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, orzekł jak w sentencji.
O wykonalności zaskarżonego wyroku orzeczono na podstawie art. 152 cyt. wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

[lang]

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku


z dnia 2 sierpnia 2000 r.


II SA/Gd 1171/98



LexPolonica nr 353544

ONSA 2001/4 poz. 169


Negatywna przesłanka zawarta w art. 81 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 1991 r. Nr 88 poz. 400 ze zm.) jest spełniona dopiero wtedy, gdy powierzchnia posiadanego przez strażaka lokalu lub domu przekracza odpowiednią do stanowiska służbowego strażaka i jego stanu rodzinnego minimalną normę zaludnienia określoną w § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 1998 r. Nr 4 poz. 13).


Z uzasadnienia

Zaskarżoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 20 maja 1998 r. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w T. z dnia 4 marca 1998 r. nr 2/98, którą odmówiono Mieczysławowi K. udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w domu jednorodzinnym. Organ odwoławczy podzielił wszystkie podstawy decyzji organu I instancji, na które składały się art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. 1994 r. Nr 53 poz. 214 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 1998 r. Nr 15 poz. 68), a także następujące ustalenia faktyczne:

Mieczysław K., emerytowany strażak, złożył wniosek o przyznanie mu pomocy finansowej na rozbudowę i nadbudowę budynku jednorodzinnego. Dołączoną do wniosku umową z dnia 10 grudnia 1996 r. o zniesieniu współużytkowania wieczystego gruntu oraz własności znajdującego się na tym gruncie budynku mieszkalnego, sporządzoną w formie aktu notarialnego, wykazał, iż na zasadach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej wraz z żoną Danutą jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w T. przy ul. I. nr 10, stanowiącej działkę nr 610/2, oraz właścicielem odrębnej części znajdującego się na tej działce budynku mieszkalnego, w którym znajduje się lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 30,93 m2. Innym dokumentem dołączonym do wniosku - ostateczną decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia 23 czerwca 1997 r. nr ANB-II-7351/736/97 - wnioskodawca wykazał, że dysponuje pozwoleniem na rozbudowę i nadbudowę opisanego wyżej budynku. Z faktu posiadania przez wnioskodawcę tytułu własności budynku, w którym znajduje się lokal mieszkalny, organ odwoławczy wyciągnął wniosek, iż jego potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone, wobec czego zgodnie z § 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia w związku z art. 81 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 1991 r. Nr 88 poz. 400 ze zm.) nie może on skorzystać z wnioskowanej pomocy.

Mieczysław K. w skardze na decyzję ostateczną uzasadniał poczucie swego pokrzywdzenia rozstrzygnięciem. Oprócz twierdzeń, że o pomoc ubiegał się od 1993 r., a odmowa jej udzielenia brała się z przyczyn pozaprawnych, podał, iż w zaskarżonej decyzji „nie ma (...) ani słowa o powierzchni mieszkalnej przysługującej strażakowi i jego rodzinie”.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podano, że pierwotny wniosek Mieczysława K. nie mógł zostać rozpoznany, ponieważ wówczas skarżący nie miał wyjaśnionego tytułu do części budynku przy ul. I. nr 10 w T., nie dysponował też pozwoleniem na rozbudowę i nadbudowę tego budynku. Ponadto (...) pojęcie „posiadającemu (...) lokal mieszkalny, dom jednorodzinny (...)” użyte w art. 81 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oznacza w ocenie Komendanta posiadanie jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, bez względu na jego powierzchnię mieszkalną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie zadecydowały jednak o tym zarzuty dotyczące przewlekłości postępowania czy też podważające bezstronność organu I instancji. Pierwszy z nich jest bezprzedmiotowy w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest kontrola zgodności z prawem już wydanego aktu administracyjnego. Mógł on stanowić podstawę innej skargi - na bezczynność organu I instancji, ta zaś byłaby dopuszczalna przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. (...)

Dla oceny zasadności skargi nie ma znaczenia także druga grupa zarzutów. Są one ogólnikowe i nie mogą prowadzić do wniosku, że w postępowaniu przed organem I instancji wystąpiły przesłanki do wyłączenia tego organu lub jego pracownika (art. 24-25 kpa). Zresztą skarżący w postępowaniu administracyjnym nie składał wniosków o wyłączenie.

Inaczej rzecz ma się z zarzutem ujętym w zacytowanym wcześniej zdaniu ze skargi.

Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego dla funkcjonariuszy szczególnych służb państwowych, w tym Państwowej Straży Pożarnej, jest jedną z form zaspokajania potrzeb mieszkaniowych tych funkcjonariuszy. (...)

Nietypowość uprawnień emerytowanych funkcjonariuszy (art. 30 w związku z art. 31 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, Dz. U. 1994 r. Nr 53 poz. 214 ze zm.) nie może przesłaniać istoty zagadnienia. W interesie państwa leży, aby funkcjonariusze służb specjalnych byli maksymalnie dyspozycyjni i w nadzwyczajnych stanach mogli zostać wezwani do służby poza zwykłym, planowym czasem jej pełnienia. Będzie to możliwe wyłącznie wówczas, gdy funkcjonariusze mieszkają w miejscowościach, w których pełnią służbę, bądź w miejscowościach pobliskich.

W odniesieniu do strażaków ustawodawca dał temu wyraz w art. 74 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 1991 r. Nr 88 poz. 400 ze zm.), rozpoczynającym rozdział zatytułowany „Mieszkania strażaków w służbie państwowej”. Przepisy rozdziału przewidują różne formy pomocy mieszkaniowej. Zasadnicze dwa, zmierzające bezpośrednio do omówionego wcześniej celu, to prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego z zasobów, o jakich mówi art. 76 tej ustawy, i pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w drodze działań własnych strażaka (art. 80 ustawy). Są to formy zamienne: wybór jednej z nich należy do strażaka, ale najczęściej w praktyce pierwsza z tych form jest eliminowana w wyniku ograniczonego zasobu lokali do przydziału.

(...) Poziom zaspokajania potrzeb mieszkaniowych strażaka - zarówno w drodze przydziału lokalu, jak i pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe - podporządkowany jest zasadzie równych standardów. Negatywna przesłanka zawarta w art. 81 pkt 2 cytowanej ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jest spełniona dopiero wtedy, gdy posiadany przez strażaka lokal swą powierzchnią przekracza odpowiednią do stanowiska służbowego strażaka i jego stanu rodzinnego minimalną normę zaludnienia, określoną w § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 1998 r. Nr 4 poz. 13). Zaskarżone decyzje zatem zostały wydane z naruszeniem art. 80 ust. 1 w związku z art. 81 pkt 2 omawianej ustawy.

Wykładnia tych przepisów zastosowana przez organy obu instancji spowodowała, że brak jest ustaleń w przedmiocie powierzchni lokalu, jakim skarżący dysponował w dniu składania udokumentowanego wniosku (22 sierpnia 1997 r.). (...) W zasadzie niezbędny w tym celu materiał jest już zebrany, skoro poza sporem pozostaje, iż rodzina wspólnie zamieszkała ze skarżącym składa się z trzech osób (żona i małoletni syn), a w lokalu o powierzchni 30,93 m mieściła się kuchnia, wc, przedpokój i jeden pokój. Ten ostatni, według twierdzeń skarżącego z odwołania, ma powierzchnię 15,85 m2. Należy zatem jedynie sprawdzić właściwymi środkami dowodowymi prawdziwość twierdzeń skarżącego. (...)

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy nie może funkcjonować zasada, że organ administracji orzeka według stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania decyzji. Jeśli skarżący w całości, z własnych środków, zrealizował swe zamierzenie inwestycyjne w czasie wyczekiwania na kontrolę sądową zaskarżonej decyzji, to o wyniku sprawy powinien decydować stan faktyczny z dnia zaskarżonej decyzji. Odmienne rozwiązanie (...) godziłoby w konstytucyjną zasadę, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym (art. 2 Konstytucji).

Z przytoczonych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. 1995 r. Nr 74 poz. 368 ze zm.).

[tuniek]

WYROCZEK KTÓRY POMOZE STRAŻAKOM Z PODLASKIEGO!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! I nie tylko!!!!!!!!!!!!
  Centralna Baza Orzeczeń Sądów AdministracyjnychSzczegóły orzeczenia 
 
 drukuj    zapisz    Powrót do listy 

Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego, Straż pożarna, Komendant Państwowej Straży Pożarnej, Uchylono decyzję I i II instancji, II SA/Wa 66/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2009-05-12, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA

II SA/Wa 66/09 - Wyrok WSA w Warszawie

Data orzeczenia 
 2009-05-12 orzeczenie prawomocne
 
Data wpływu 
 2009-01-19 
Sąd 
 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 
Sędziowie 
 Ewa Pisula-Dąbrowska /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Sławomir Antoniuk /sprawozdawca/ 
Symbol z opisem 
 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego 
Hasła tematyczne 
 Straż pożarna 
Skarżony organ 
 Komendant Państwowej Straży Pożarnej 
Treść wyniku 
 Uchylono decyzję I i II instancji 
Powołane przepisy 
 Dz.U. 1991 nr 88 poz 400 art. 74 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.
Dz.U. 1998 nr 15 poz 67 par. 6 ust. 5
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu. 
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz, WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2009 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej zwrotu pobranych należności za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości
 
Uzasadnienie
Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] orzekającą o: 1) stwierdzeniu w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w części dotyczącej zwrotu przez W. D. pobranych należności za brak lokalu mieszkalnego od 26 września 2003 r. do 30 września 2003 r., 2) odmowie uwzględnienia żądania W. D. w pozostałym zakresie ze względu na brak podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej PSP) podniósł, iż w dniu [...] września 2003 r. Komendant Miejski PSP w B. wydał decyzję, w której stwierdził utratę mocy własnej decyzji z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] przyznającej funkcjonariuszowi PSP (w służbie stałej) W.D. równoważnik za brak lokalu i zobowiązał stronę do zwrotu pobranych należności z tytułu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

W dniu 1 marca 2007 r. W. D., pełniący służbę w Komendzie Miejskiej PSP w B., wniósł do [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2003 r. podnosząc, iż proponowana kwatera, której odmowa przyjęcia skutkowała utratą uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, nie spełniała wymogów lokalu mieszkalnego, a proponowanie jej wielu strażakom służyło pozbawieniu ich prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (w przypadku odmowy), a nie polepszeniu warunków mieszkaniowych strażaków mianowanych na stałe, zgodnie z celem określonym przez ustawodawcę. Takie działanie organu naruszało art. 7 i 8 k.p.a.

[...] Komendant Wojewódzki PSP decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji. Komendant Główny PSP w dniu [...] sierpnia 2007 r. decyzją nr [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 165/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność obu ww. decyzji wskazując w uzasadnieniu orzeczenia, że decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP wydała osoba nieposiadająca faktycznie umocowania do działania w imieniu organu. Ponadto Sąd wyraził pogląd, iż w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym brak jest podstaw prawnych do zobowiązania skarżącego do zwrotu pobranego równoważnika za brak lokalu.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku W. D. z dnia 1 marca 2007 r., [...]Komendant Wojewódzki PSP, działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. oraz będąc związany powyższym wyrokiem Sądu, wydał w dniu [...] sierpnia 2008 r. decyzję, w której stwierdził nieważność decyzji Komendanta Miejskiego PSP w B. z dnia [...] września 2003 r. w części dotyczącej zwrotu pobranych należności za brak lokalu mieszkalnego od 26 do 30 września 2003 r. i w pozostałym zakresie odmówił uwzględnienia żądania W. D., ze względu na brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji.

Od tej decyzji W. D. odwołał się do Komendanta Głównego PSP wnosząc o jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego PSP w B. z dnia [...] września 2003 r. W uzasadnieniu odwołania W. D. wskazał, że kwestionowana decyzja jest wadliwa, albowiem w rozpatrywanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Wbrew stanowisku organu nadzorczego, przydzielony stronie lokal mieszkalny nie odpowiadał przysługującym strażakowi normom zaludnienia i spełniał jedynie wymagania określone dla kwatery tymczasowej. W tej sytuacji nie doszło do odmowy przyjęcia przysługującemu strażakowi lokalu mieszkalnego, a proponowanie strażakowi w służbie stałej kwatery tymczasowej nie zmierzało do realizacji ustawowego uprawnienia z art. 74 ustawy o PSP. Nie zostały zatem spełnione przesłanki pozbawiające stronę prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, co spowodowało wydanie decyzji poddanej kontroli nadzorczej z rażącym naruszeniem przepisu § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67). Ponadto Komendant Miejski PSP w B. nie uwzględnił w przeprowadzonym postępowaniu interesu publicznego i słusznego interesu obywateli, co stanowiło naruszenie art. 7 k.p.a. oraz naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a., ponieważ proponował przydział jednego lokalu kilkudziesięciu strażakom, podczas gdy lokal mógł być przydzielony tylko jednemu i w ten sposób doprowadził do wstrzymania wypłaty równoważnika za brak lokalu.

Komendant Główny PSP badając legalność zaskarżonej decyzji stwierdził, że odwołanie W. D. nie zasługuje na uwzględnienie. Organ II instancji podkreślił, iż instytucja stwierdzenia nieważności służy usunięciu z obrotu prawnego ostatecznych i nieostatecznych decyzji oraz postanowień dotkniętych najpoważniejszymi wadami, określonymi w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Dokonując badania legalności decyzji nie dopatrzono się wad wymienionych w tym przepisie.

Zgodnie z obowiązującym w dniu wydania ww. decyzji Komendanta Miejskiego PSP przepisem art. 74 ust. 1 ustawy o PSP, strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stronie zaproponowano lokal w S. (w miejscowości pobliskiej) przy ul. [...]. Skarżącemu, zgodnie z przepisami § 2, § 3 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków PSP, przysługiwały 3 normy zaludnienia, co odpowiadało 21 - 30 m2 powierzchni mieszkalnej lokalu. Proponowany lokal posiadał powierzchnię 52,05 m2. Przepis § 4 ust. 4 cytowanego rozporządzenia pozwalał w szczególnych przypadkach, za zgodą organu wyższego stopnia, przydzielić lokal o powierzchni mieszkalnej większej od przysługującej, zgodnie z normami zaludnienia. Wprawdzie Komendant Miejski PSP w B. w chwili złożenia W. D. propozycji przydziału lokalu, zgody takiej nie posiadał, ale fakt ten nie przesądzał o bezskuteczności jego czynności prawnej. Proponowany lokal był usytuowany w budynku strażnicy, z dojściem z korytarza ogólnodostępnego i składał się z dwóch pokoi o pow. 50,85 m2, kuchni, łazienki z wyposażeniem w urządzenia sanitarne i przedpokoju. Powierzchnia użytkowa wynosiła 86,3 m2. Był w dobrym stanie technicznym i wyposażony we wszelkie media. Lokal został zwolniony przez osobę zajmującą go na podstawie decyzji administracyjnej.

Wymagania stawiane lokalowi mieszkalnemu, o którym mowa w art. 74 ust. 1 ustawy o PSP określał przepis § 5 ww. rozporządzenia w brzmieniu: "przydzielony lokal mieszkalny powinien znajdować się w należytym stanie technicznym i sanitarnym". Ponadto spełniał wymagania dla lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 czerwca 2001 r. o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 - jej przepisy stosuje się również do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej). Przepis § 13 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowi, że "na tymczasowe kwatery dla strażaków przeznacza się lokale mieszkalne, pokoje gościnne, pokoje w hotelu lub w bursie albo pomieszczenia mieszkalne usytuowane w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, o należytym stanie technicznym i sanitarnym". W tej sytuacji jest oczywistym, że proponowany lokal nie był pokojem gościnnym, pokojem hotelowym, pomieszczeniem mieszkalnym, do krótkotrwałego pobytu osób, ale niewątpliwie służył zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Chybiony jest więc zarzut strony, że ze względu na obniżony standard proponowany lokal nie mógł być lokalem mieszkalnym.

Z przepisów § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków PSP oraz § 8 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu: "decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w § 1, wydaje się w razie zajmowania przez strażaka zwolnionego ze służby lub pozostałych po strażaku członków rodziny tego lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego" oraz § 14 w brzmieniu: "przydział tymczasowej kwatery w budynku jednostki organizacyjnej PSP przeznaczonym na cele służbowe lub znajdującym się na terenie obiektu zamkniętego może nastąpić tylko na okres pełnienia służby przez strażaka w tej jednostce", zdaniem Komendanta Głównego PSP należało wywieść, że ustawodawca przewidział możliwość przyznania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 74 ust. 1 ustawy o PSP na czas określony (czas pełnienia służby) w sytuacji, kiedy znajduje się on m.in. w budynku przeznaczonym na cele służbowe. Słusznie więc oba organy posługiwały się pojęciem lokalu mieszkalnego przeznaczonego na kwaterę tymczasową. Podobny stan prawny obowiązuje aktualnie i wynika z przepisów art. 74 ust. 1, art. 76 ust. 5 i 8 oraz art. 83 ust. 1 pkt 7 ustawy o PSP. Strona w swoim odwołaniu prezentuje odmienną wykładnię stanu prawnego w tym zakresie. Jednak, zgodnie z przyjętym przez organ kryterium wystąpienia rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji, podstawą zastosowania tej przesłanki może być jedynie niebudzący wątpliwości stan prawny. Nie może być natomiast jedynie odmienna wykładnia prawa.

Zgodnie z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu, przesłanką powodującą utratę równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest bezzasadna odmowa przyjęcia lokalu zgodnego z normami. Jest to sytuacja, w której prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie stosowanej normy prawnej. W. D., jak wynika z wniosku o przydział lokalu mieszkalnego - kwatery tymczasowej, zajmował wraz z rodziną i teściami lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej 81 m2 i powierzchni użytkowej 127 m2. Opłaty z tytułu czynszu proponowanego lokalu wynikały z zarządzenia nr [...] Burmistrza Gminy S., a więc czynsz regulowany wg tych przepisów obowiązywał we wszystkich lokalach gminnych. W tej sytuacji uznanie przez organ odmowy przydziału lokalu jako bezzasadnej, według oceny Komendanta Głównego PSP nie wyczerpuje znamion szczególnie istotnego (rażącego) przekroczenia wyznaczonych w rozporządzeniu ram swobodnej oceny lub uznania.

Organ odwoławczy podzielił pogląd [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP, iż fakt proponowania przedmiotowej kwatery innym strażakom nie może mieć w niniejszej sprawie znaczenia, a przez to nie narusza art. 7 i 8 k.p.a., bowiem każda sprawa jest rozpatrywana indywidualnie.

Decyzja Komendanta Głównego PSP z dnia [...] listopada 2008 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez W. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] sierpnia 2008 r. skarżący zarzucił naruszenie prawa, w szczególności art. 74 ustawy o PSP oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r., poprzez przyjęcie, iż cofnięcie wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, będącego jedynie kwaterą tymczasową przez strażaka mianowanego na stałe, stanowić może podstawę do pozbawienia go równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie obu ww. decyzji nadzorczych, stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Komendanta Miejskiego PSP w B. z dnia [...] września 2003 r. i zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał główne zarzuty przedstawione w odwołaniu oraz podniósł, iż w innych postępowaniach nadzorczych, w takim samym stanie faktycznym, [...] Komendant Wojewódzki PSP odmiennie kwalifikował naruszenie przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji pozbawiających strażaków prawa do równoważnika pieniężnego i wydawał decyzje o stwierdzeniu nieważności orzeczeń o utracie przez strażaka prawa do świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny PSP wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu wydawania przez organy PSP odmiennych rozstrzygnięć nadzorczych w takim samym stanie faktycznym, organ stwierdził, iż nie zasługuje on na uwzględnienie, albowiem w załączonych do skargi kopiach decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP orzekano na podstawie odmiennego stanu faktycznego, w sytuacji gdy strony w ogóle nie złożyły wniosku o przydział lokalu mieszkalnego (kwatery tymczasowej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzeka wyłącznie kasacyjnie. Oznacza to, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku strony zawartego w skardze, dotyczącego wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione w skardze zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona.

Na wstępie należy wskazać, iż postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ, orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Podkreślenia też wymaga, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), na którym oparto rozstrzygnięcie, zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W wyroku z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1092/06 (publik. LEX nr 355449) NSA zawarł trafny pogląd, iż: "... do rażącego naruszenia prawa dochodzi, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów". Zauważono również, iż "o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie".

Przechodząc do oceny zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, wskazać należy, iż objętą kontrolą nadzorczą decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] września 2003 r. orzekającą o utracie przez [...] W. D. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i zobowiązaniu do zwrotu świadczenia za wskazany w decyzji okres, oparto na przepisie art. 78 oraz art. 74 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1994 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 88, poz. 400 ze zm.) i § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67).

Zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy o PSP w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania powyższej decyzji, strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Ustęp 2 powołanego artykułu stanowi zaś, że strażak w służbie przygotowawczej może otrzymać kwaterę tymczasową w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. W świetle postanowień art. 78 ust. 1 tej ustawy strażakowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej.

Podstawową formę zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych strażaka w służbie stałej stanowi prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy PSP, w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 74 ustawy), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 78 ust. 1 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 80 ust. 1 ustawy). Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, strażakowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne (patrz uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77). Równoważnik pieniężny stanowi zatem rekompensatę za niezrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego lub prawo do pomocy finansowej.

Już w przepisie ustawowym (art. 74 ust. 1 i 2 ustawy o PSP) prawodawca zróżnicował uprawnienia do lokalu mieszkalnego wprowadzając pojęcia: "lokal mieszkalny" i "kwaterę tymczasową". Lokal mieszkalny przysługuje strażakowi w służbie stałej i z założenia służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych strażaka i jego rodziny przez co najmniej cały okres pełnienia służby. Daje stabilizację i pewność zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w sposób czasem nieograniczony. Zatem odpowiednim lokalem mieszkalnym w rozumieniu powołanego przepisu będzie lokal, który spełnia odpowiednie wymogi powierzchniowe, jest odpowiednio wyposażony w urządzenia techniczne i znajduje się w odpowiednim stanie technicznym, ale też jest przyznany "na stałe", a nie tylko na "czas określony". Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w sposób czasowy przewidziano jedynie dla strażaka w służbie przygotowawczej w formie kwatery tymczasowej. Jest to rozwiązanie stosowane okresowo, do czasu nabycia pełnych uprawnień strażackich. Wyjątek od podanej zasady wprowadza przepis art. 82 ust. 4 ustawy o PSP stanowiąc, iż strażakowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w ust. 1, można przydzielić tymczasową kwaterę według przysługujących norm bez uwzględnienia zamieszkałych z nim członków. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż ustawodawca przyjął jasne i czytelne rozwiązania systemowe.

Mają rację organy nadzorcze w niniejszej sprawie twierdząc, że żaden przepis ustawy o PSP oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy nie zabraniają przydziału strażakowi w służbie stałej lokalu mieszkalnego o statusie kwatery tymczasowej, tj. takiego, który zapewnia odpowiednie normy zaludnienia, jest odpowiednio wyposażony i znajduje się w należytym stanie technicznym, lecz z innych powodów (np. położenia na terenie zamkniętym PSP) nie może być przyznany na stałe, lecz na określony czas. Organ PSP powinien przecież racjonalnie dysponować zasobem lokalowym i takiej formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przepisy nie zabraniają. Jest to jednak rozwiązanie tymczasowe, niezaspokajające potrzeb strażaka w rozumieniu art. 74 ust. 1 ustawy o PSP i powinno być stosowane do czasu przyznania strażakowi lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy, a nie lokalu mieszkalnego o statusie kwarty tymczasowej. Przyznanie prawa do kwatery tymczasowej nie pozbawia strażaka prawa do ubiegania się o przyznanie właściwego w rozumieniu ustawy lokalu mieszkalnego, a zatem nie może pozbawiać również uprawnienia ekwiwalentnego - równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Wprawdzie, co dostrzegły organy nadzorcze, w ustawie o PSP nie zawarto definicji "lokalu mieszkalnego", jednak w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 4, poz. 13 ze zm.) określono, co należy rozumieć pod pojęciem kwatery tymczasowej. Zgodnie z § 13 ust. 1 tego rozporządzenia, na tymczasowe kwatery dla strażaków przeznacza się lokale mieszkalne, pokoje gościnne, pokoje w hotelu lub w bursie albo pomieszczenia mieszkalne usytuowane w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, o należytym stanie technicznym i sanitarnym. Z tego przepisu wprost wynika, iż lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy o PSP może być przeznaczany na kwaterę tymczasową (tylko na czas określony), lecz jeżeli lokal mieszkalny jest usytuowany w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, a z takim lokalem mieszkalnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, to nie może on być kwalifikowany jako lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy, a jedynie jako kwatera tymczasowa.

Przepis § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu stanowi, iż równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się strażakowi, jeżeli bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia, z pełnym wyposażeniem. W niniejszej sprawie przesłanki z powołanego przepisu nie zostały spełnione. Po pierwsze skarżącemu nie proponowano lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisów ustawy o PSP, a tylko kwaterę tymczasową. Ww. przepis nie uzależnia utraty prawa do świadczenia tylko z tego powodu, że strażak wraz z rodziną nie jest zainteresowany uzyskaniem pomocy mieszkaniowej w sposób doraźny, poprzez przydział kwatery tymczasowej w strażnicy PSP, lecz pozbawia przedmiotowego uprawnienia w sytuacji, gdy strażak nie przyjmie odpowiedniego, przysługującego (na stałe, bez ograniczeń) lokalu mieszkalnego. Po drugie, proponowana kwatera tymczasowa nie odpowiadała przysługującym skarżącemu normom zaludnienia. Bezspornym jest, że skarżącemu przysługiwały 3 normy zaludnienia, tj. lokal mieszkalny o pow. 21 - 30 m2 pow. mieszkalnej, zaś zaproponowana kwatera tymczasowa posiadała 50,58 m2 pow. mieszkalnej. Trudno więc czynić skarżącemu zarzut, że z uwagi na budżet rodzinny i zwiększone obciążenia finansowe związane z utrzymaniem niemal dwukrotnie większego niż mu przysługiwało mieszkania, bezzasadnie cofnął wniosek o przydział proponowanej kwatery tymczasowej. Ponadto zwrócić należy uwagę, iż proponowany skarżącemu lokal był nieodpowiedni również z tego powodu, iż obowiązujące wówczas przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w § 4 ust. 4 dopuszczały przydział lokalu o pow. większej od przysługującej strażakowi tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach za zgodą organu wyższego stopnia. Jak przyznają organy nadzorcze, w niniejszej sprawie wymaganej przepisem prawa zgody nie było. Ponadto w decyzji Komendanta Miejskiego PSP w B. z dnia [...] września 2003 r. nie wykazano zaistnienia szczególnych okoliczności, o których mowa w powyższym przepisie. Podkreślić należy, iż decyzja ta poza wskazaniem podstawy prawnej i podaniem stanu faktycznego sprawy nie zawierała jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego.

Zdaniem Sądu, we wskazanym stanie faktycznym i prawnym organy nadzoru obu instancji dokonały błędnej interpretacji przepisu § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu. Powołany przepis, zastosowany wprost (przepis jest przejrzysty i czytelny przy zastosowaniu wykładni gramatycznej), bez potrzeby stosowania wykładni funkcjonalnej czy systemowej, nie uprawnia do twierdzenia, że odmowa przyjęcia kwatery tymczasowej w miejsce lokalu mieszkalnego (w rozumieniu ustawy), stanowi podstawę do pozbawienia strażaka w służbie stałej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Naruszenie zaś w niniejszej sprawie powołanego przepisu posiada charakter kwalifikowany z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego PSP w B. z dnia [...] września 2003 r. organ nadzorczy zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji
 

Powrót do listy


--------------------------------------------------------------------------------

Powered by SoftProdukt

[grzela]

Zwolnienie dyscyplinarne policjanta na L-4

Czy choroba obwinionego uniemożliwia prowadzenie postępowania dyscyplinarnego? Nie. Zgodnie z art. 135f ustawy o Policji nieusprawiedliwiona nieobecność obwinionego w służbie, zwolnienie go od zajęć służbowych z powodu choroby oraz nieusprawiedliwione niestawiennictwo na wezwanie rzecznika dyscyplinarnego nie wstrzymują biegu postępowania dyscyplinarnego. Jeżeli konieczne jest przeprowadzenie czynności, w których jest przewidziany udział obwinionego, nie przeprowadza się ich albo przeprowadza się w miejscu jego pobytu.
Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 2127/10).

http://www.nszzp.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=2398:zwolnienie-dyscyplinarne-policjanta-na-l-4&catid=1:aktualnoci-nszz-policjantow&Itemid=30

http://prawo.rp.pl/artykul/757875,943220-Zwolnienie-lekarskie-nie-chroni-policjanta-przed-dyscyplinarka.html

[grzela]

Zwolnienie funkcjonariusza ze służby w SG nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby ...

http://www.nszzfsg.org/morski/1458-zwolnienie-funkcjonariusza-ze-suby-w-sg-nie-moe-nastpi-przed-upywem-12-miesicy-od-dnia-zaprzestania-suby-z-powodu-choroby-

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/97DCC9FC54

[grzela]

Wstrzymana emerytura mundurowa do zwrotu.

Trybunał Konstytucyjny zajął się sprawą strażaka, który w 2006 r., będąc już na emeryturze, zostawił swojej konkubinie kartę płatniczą zapewniającą dostęp do pieniędzy na jego koncie bankowym i wyjechał z kraju.

http://www.nszzp.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=2780:wstrzymana-emerytura-mundurowa-do-zwrotu&catid=1:aktualnoci-nszz-policjantow&Itemid=30

[grzela]

Orzeczenie NSA korzystne dla funkcjonariusza

http://www.nszzp.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=5373:orzeczenie-nsa-korzystne-dla-funkcjonariusza&catid=14:aktualnoci-prawne&Itemid=16

[grzela]

TK: uprawnienia emerytalne funkcjonariuszy Służby Celnej K 39/13.

http://www.nszzp.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=5383:tk-uprawnienia-emerytalne-funkcjonariuszy-suby-celnej-k-3913&catid=14:aktualnoci-prawne&Itemid=16

[grzela]

Celnicy bez emerytur mundurowych? TK: to niezgodne z konstytucją.

http://tvn24bis.pl/z-kraju,74/celnicy-sa-mundurowymi,520594.html

[grzela]

TK: Celnicy są dyskryminowani. Ale na zmianę muszą poczekać.

http://tvn24bis.pl/z-kraju,74/celnicy-sa-dyskryminowani-bo-wylaczono-ich-z-przywilejow-emerytalnych,522698.html

[grzela]

Może się przydać|:

RPO o zawieszaniu uposażenia.

http://www.nszzp.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=5833:rpo-o-zawieszaniu-uposaenia-&catid=14:aktualnoci-prawne&Itemid=16

https://www.rpo.gov.pl/sites/default/files/Do_MSW_ws._uprawnienia_policjantow_do_otrzymania_czesci_zawieszonego_uposazenia.pdf